Обзор судебной практики по спорам, связанным с обращением с отходами недропользования

Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в наших каналах Max иTelegram. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.

Комментарии

После принятия важных изменений правового регулирования обращения с отходами недропользования, внесенных в Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (далее — Закон «О недрах») Федеральным законом от 14.07.2022 № 343-ФЗ, и вступивших в силу с 1 сентября 2023 года, постепенно происходит формирование правоприменительной практики новых положений законодательства о недрах.

При этом, понимание и применение новых положений недропользователями и уполномоченными органами существенно отличаются, в связи с чем возникает большое количество спорных ситуаций.

Квалификация отвала вскрышных пород в качестве внутреннего или внешнего отвала

Недропользователем оспорено предписание Росприроднадзора об устранении нарушения — размещения более 11 месяцев отходов вскрыши на внешнем отвале, который не включен в ГРОРО.

Заявитель указал, что в соответствии с Техническим проектом, использует весь объем образованных вскрышных пород для формирования внутреннего отвала, как одного из этапов ведения горных работ.

Ответчик возразил, что уровень отвала вскрышных пород находится выше поверхности земельного участка, то есть на площадке месторождения отсыпается внешний отвал вскрыши, который является ОРО и подлежит включению в ГРОРО.

На основании анализа представленных сторонами материалов, суды пришли к следующим выводам:

1. Согласно заключению экологической экспертизы ООО ИТЦ «СКАНЭКС», формирование спорного отвала соответствует Техническому проекту и осуществляется в рамках ранее выработанного пространства.
2. Общество использовало вскрышные горные породы, образовавшиеся при осуществлении пользования недрами, в соответствии со статьей 23.5 Закона «О недрах», что в свою очередь, исключило их в проверенный период из предмета регулирования Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ);
3. Росприроднадзором не представлено надлежащих доказательств вменяемого нарушения, поскольку в рамках проверки сопоставление указанных в акте осмотра координатных точек с местом размещения внутреннего отвала выработки (территорией горной выработки) не произведено, анализ технического проекта на предмет территории образования внутренних отвалов не осуществлен, фактически вывод о наличии внешних отвалов является произвольным.

Причинение вреда окружающей среде размещением вскрышных пород

Недропользователем оспорено предписание Управления Росприроднадзора об устранении выявленных нарушений, связанных с размещением отходов на земельных участках.

Суды установили, что оспариваемое предписание выдано в связи с тем, что Недропользователь, являясь собственником земельного участка, расположенного за пределами горного отвода, допускает причинение вреда окружающей среде, в том числе земле, как природному объекту, вследствие размещения отходов «связные вскрышные породы в смеси практически неопасные» (ФККО 2 000 130 9939 5), что является нарушением абзаца 2 статьи 42 Земельного кодекса РФ.

Суды также установили, что в соответствии с техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых, согласованным протоколом ЦКР-ТПИ Роснедра, весь отвал на площади 90,14 га является внутренним и подлежит последовательной рекультивации по мере смещения фронта ведения работ (с северо-запада на северо-восток).

Суды также определили, что отвал формировался Недропользователем в соответствии с проектом исключительно в выработанном пространстве (которое было выработано как в рамках проекта, так и в период более ранней эксплуатации участка горных работ — с 1973 по 2004 год), данный отвал является внутренним.

С учетом того, что отвал размещен в ранее образованной горной выработке и под ним отсутствует почва, суды пришли к выводу, что Недропользователь не нарушал экологическое законодательство и не причинял вред почве.

Суды приняли во внимание, что Федеральным законом от 14.07.2022 № 343-ФЗ внесены изменения, согласно которым отходами производства и потребления не являются вскрышные и вмещающие горные породы, которые подлежат использованию в соответствии с Законом «О недрах», а объекты хранения вскрышных и вмещающих горных пород исключены из объектов размещения отходов производства и потребления и подлежат использованию в соответствии с Законом «О недрах».

Вскрышные породы как объект обложения НДПИ

Недропользователем оспорено решение Налогового органа в части доначисления налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в сумме 24 935 558 руб. и штрафа.

Как установили суды, Налоговым органом начислены НДПИ, штраф ввиду неучета в налогообложении попутно добытого с железной рудой строительного камня в виде щебня.

Суды посчитали оспариваемые доначисления обоснованными.

Суды пришли к следующим выводам:

1. Щебень, полученный в результате дробления и сортировки, разубоживающей породой не является, признается продукцией горнодобывающей промышленности, добытым полезным ископаемым и объектом обложения НДПИ, щебень реализовывался потребителям, расходы, непосредственно связанные с добычей железной и многокомпонентной комплексной руды, не подлежат уменьшению путем перенесения их части на щебень;
2. Полезные ископаемые, содержащиеся в отходах недропользования, во вскрышных и вмещающих породах, вне зависимости от цели их извлечения и дальнейшего использования относятся к объекту налогообложения НДПИ, если при их добыче из недр они не подлежали налогообложению по общеустановленной ставке НДПИ, следовательно в рассматриваемом случае двойное налогообложение отсутствует.

Доначисление платы за НВОС за размещение вскрышных пород

Недропользователем оспорено предписание Управления Росприроднадзора о внесении платы за размещение отходов вскрышных пород.

Как установлено судами, Управлением Росприроднадзора выявлено отсутствие в декларациях о плате за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) за 2021-2023 г.г. начисления платы за размещение отхода скальные вскрышные породы силикатные практически неопасные: код ФККО 20011001205 на ОРО Отвал № 1.

Суды пришли к выводу о незаконности предписания, указав следующее.

1. Плата за НВОС взимается за хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов) в соответствие со статьей 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ при условии их негативного воздействия на окружающую среду.
2. Согласно действующим в проверяемый период Правилам исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.03.2017 № 255, при размещении отходов на ОРО, исключающих НВОС, плата за размещение отходов не взимается.
3. Как установлено судами, из заключения государственной экологической экспертизы проектной документации Недропользователя следует, что в ходе геоэкологического опробования почв/грунтов в районе строительства проектируемых объектов превышения содержания химических элементов относительно ПДК не отмечены. Уровни загрязнения во всех пробах почвы относятся к «чистой» категории загрязнения. По суммарному показателю загрязнения все исследованные пробы почвы относятся к «допустимой» категории. Также выявлено соответствие нормативам содержание нефтепродуктов. По санитарно-бактериологическим и санитарно-паразитологическим показателям все пробы относятся к «чистой» категории. По токсикологическим показателям водная вытяжка проб не оказала вредного воздействия на гидробионты.
4. Следовательно, почвы/грунты на территории участков БАМ и Хомут Озерновского золоторудного месторождения не несут в себе экологической нагрузки в виде превышений предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ и санитарно-эпидемиологических показателей; необходимость исчисления и внесения платы за НВОС Обществом отсутствует, поскольку указанные горные породы не причиняют вреда окружающей среде.
5. К тому же, вскрышные и вмещающие горные породы, подлежащие использованию согласно утвержденной проектной документации, в соответствии с целями, указанными в статье 23.5 Закона «О недрах» не являются отходами производства и потребления, объекты хранения вскрышных и вмещающих горных пород, не являющихся отходами, не относятся к объектам размещения отходов производства и потребления.

Рекультивация нарушенных земель на участке недропользования

Недропользователем оспорено предписание Управления Росприроднадзора об устранении нарушения обязательных требований.

Суды установили, что оспариваемое предписание выдано в связи с тем, что Обществом осуществляется размещение отходов вскрышных пород на объекте размещения отходов — отвале вскрышных пород, не внесенном в ГРОРО, в отсутствие лимитов на размещение отходов, что, является нарушением пунктов 6, 7 статьи 12, пунктов 1, 2 статьи 18 Закона № 89-ФЗ.

Суды также установили следующие обстоятельства:

1. Образующиеся на месторождении песчаные вскрышные породы практически неопасные и относятся к V классу опасности.
2. Проектной документацией отражено размещение вскрышных пород после 2019 года на внутренних отвалах.
3. В проектной документации указано на использование объема образующейся вскрыши для отсыпки земполотна автодорог и засыпки выработанного пространства, для целей рекультивации нарушенных земель. При этом размещение вскрышных пород в объектах размещения отходов проектной документацией не предусмотрено.
4. Согласно отчетности по форме 71-ТП за 2023 год весь объем вскрышных пород использовался для засыпки разреза.
5. При осмотре участка, проведенного Росприроднадзором 8 октября 2024 года в ходе государственного контроля (надзора), установлено, что вскрышные породы размещены в выработанном участке, что подтверждает фактическое использование вскрышных пород для засыпки выработанного пространства.

С учетом этого, суды пришли к выводам, что проверкой не были установлены обстоятельства, позволяющие отнести вскрышные и вмещающие горные породы к отходам производства и потребления, следовательно, Росприроднадзором не доказано наличие у Недропользователя обязанности по включению в ГРОРО мест размещения вскрышных пород, а также разработке и согласованию лимитов.

В отношении претензии о необходимости разработки проекта рекультивации нарушенных земель, суды установили, что, согласно позиции Росприроднадзора, отсутствие у Общества проекта рекультивации нарушенных земель нарушает требования пункта 28 Правил рекультивации и консервации земель, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 о сроке проведения рекультивации нарушенных земель, который не должен превышать 15 лет, тогда как работы по добыче полезного ископаемого превышают указанный срок.

Суды также установили, что в пункте 7.2 условий пользования недрами (Приложение № 1 к лицензии на пользование недрами), предусмотрен срок подготовки проекта рекультивации земель: не позднее 6 месяцев до установленного срока окончания пользования участком недр.

В соответствии с Приложением № 5 к лицензии на пользование недрами установлена дата окончания срока действия лицензии (срок пользования участком недр): 31.12.2058.

В связи с чем, суды пришли к выводу, что на момент вынесения оспариваемого предписания обязанность по разработке проекта рекультивации нарушенных земель на участок недропользования у Недропользователя не наступила.

Комментарии

1. С учетом приведенных судебных примеров необходимо отметить следующие моменты. Согласно пояснительной записке к законопроекту о внесении изменений в Закон «О недрах» и другие законодательные акты (после принятия — Федеральный закон от 14.07.2022 № 343-ФЗ), положения данного закона об отнесении вскрышных пород к отходам недропользования, распространяется на прошлый период и действует в отношении всего объема уже накопленной вскрыши.
2. Для того, чтобы воспользоваться изменениями законодательства об отходах недропользования, необходимо наличие согласованных в установленном порядке проектных решений, при этом суды не требуют, чтобы «старый» проект полностью соответствовал требованиям, введенным с 1 сентября 2023 года, главное, чтобы проектные решения в целом соответствовали положениям статьи 23.5 Закона «О недрах» в новой редакции.
3. Основанием для внесения платы за НВОС является осуществление деятельности, оказывающей негативное воздействие (в отношении отходов — их размещение).
4. Доводы об отсутствии негативного воздействия на окружюащую среду при использовании вскрышных пород — чистого, местного природного грунта, хорошо дополняют правовую позицию о том, что:

размещение отходов на месторождении не осуществляется (имеет место их использование);

вскрышные породы не относятся к отходам производства, так как согласованным проектом предусмотрено их использование для установленных законом целей.

5. Однако, если проектной документацией, вскрышные породы отнесены к отходам производства, пусть даже V класса опасности, при их размещении, в силу прямого указания закона возникает обязанность по внесению платы за НВОС, даже если вскрышные породы представляют собой чистый природный грунт.
6. Освобождение от внесения платы за размещения вскрышных пород предусмотрено не только Законом «О недрах», также не подлежит внесению плата при размещении отходов на объектах размещения отходов, не оказывающих НВОС, а еще — при использовании отходов для производства работ (любые работы на месторождении), продукции (например, строительный щебень). Для освобождения от внесения платы за пользование ресурсами (в данном случае, извлекаемыми из недр) должны быть предусмотренные законом основания, однако, при освобождении от внесения одного вида платы, может возникнуть обязанность по внесению иных платежей (например, вместо платы за размещение отходов — уплата НДПИ).
7. Проект рекультивации нарушенных земель (как и проект ликвидации горных выработок), предусматривающий использование вскрышных пород, и проект рекультивации земель, занятых внешним отвалом вскрышных пород (проект рекультивации отвала) подлежат государственной экологической экспертизе (ГЭЭ).