Вопросы экоюристу: зоны затопления и подтопления

Вопрос 1. Что такое зоны затопления и подтопления и почему важно их наличие в ЕГРН?

Многие ошибочно считают, что если участок не затапливало последние 10 лет, то опасность надумана. Однако с юридической точки зрения «зона затопления» — это не фактическое состояние земли, а расчетная территория риска, установленная на основе вероятностных моделей. Согласно Постановлению Правительства РФ от 18.04.2014 № 360 «О зонах затопления, подтопления», такие зоны определяются для территорий, затапливаемых с периодичностью 1 раз в 100 лет (так называемый паводок 1% обеспеченности).

Различают два типа зон:

• затопления — когда вода приходит с поверхности (разлив реки).
• подтопления — когда из‑за подпора воды в реке повышается уровень грунтовых вод (подразделяется на сильное — ближе 0,3 м к поверхности, умеренное и слабое).

Почему важны границы в ЕГРН? Именно с момента внесения этих границ в ЕГРН вступают в силу все связанные с зоной ограничения и запреты. Если границы не внесены, то формально запретов нет. Однако для охраны окружающей среды и предотвращения ущерба жизни и здоровью людей перед покупкой или строительством нового объекта рекомендовано изучить паводковую историю района. Внесение зон в ЕГРН служит публичному интересу — обеспечивает прозрачность рисков для всех участников оборота и позволяет органам власти своевременно планировать защитные мероприятия.

Вопрос 2. Правда или миф, что в зоне затопления строительство запрещено?

Это самый распространенный миф, который нередко разоряет застройщиков. Прямого запрета на строительство в ВК РФ нет.

В соответствии со статьей 67.1 ВК РФ запрещается строительство без обеспечения инженерной защиты. К ней относятся дамбы, дренажные сети, водосбросные каналы, насосные станции, трубопроводы.

Однако есть два «подводных камня»:

1. Финансовый. В соответствии с СП 116.13330.2012 «Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов» стоимость инженерной защиты часто сопоставима со стоимостью самого дома или даже выше. Для индивидуального жилищного строительства (ИЖС) это делает проект экономически нецелесообразным.
2. Бюрократический. В соответствии со статьей 51.1 ГК РФ при уведомительном порядке не требуется прикладывать к уведомлению проект защитных сооружений. На практике представитель органов власти формируют участок или выдают разрешение, полагаясь на обещание «сделать защиту потом». Дом строят без защиты, вводят в эксплуатацию, а во время паводка он смывается. Ответственность фактически ложится на владельца — ведь разрешение получено, а требование о защите осталось лишь «рекомендацией», которую на этапе выдачи не проверили.

Законодательно не запрещено предоставлять гражданам участки в границах зон затопления/подтопления до строительства защитных средств. При этом требование инженерной защиты — это не бюрократическая прихоть, а мера охраны окружающей среды и обеспечения безопасности людей: она предотвращает разрушение зданий и загрязнение вод при паводках, что служит публичному интересу.

Вопрос 3. Кто должен строить дамбы — государство или владелец участка?

Законодательство ответственность разграничена в зависимости от того, кто является инициатором и правообладателем. Согласно части 4 статьи 67.1 ВК РФ:

• физические и юридические лица обязаны обеспечивать защиту своих земельных участков за свой счет;
• в остальных случаях инженерную защиту от негативного воздействия вод реализуют органы государственной власти и органы местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство.

На практике возникает коллизия: органы местного самоуправления нередко лишены полномочий выдавать разрешения на строительство (это делает региональный Минстрой РФ). Возникает вопрос: кто отвечает за безопасность города, если разрешение на строительство получено у представителей региональной власти, а муниципалитет отвечает за земельные участки? Закон не дает однозначного ответа, но суды признают незаконными уведомления муниципалитетов о запрете строительства частных домов в зонах затопления.

В итоге органы местного самоуправления не могут остановить потенциально опасное строительство в зонах затопления и подтопления.

Вопрос 4. Что запрещено делать в зонах затопления и подтопления, помимо строительства домов без инженерной защиты?

Запреты не ограничиваются строительством.

В контексте обеспечения экологической безопасности важно воздерживаться от любых действий, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду или здоровье человека при контакте с водными ресурсами.

Перечень запретов, установлен частью 3 статьи 67.1 ВК РФ, носит санитарно‑экологический характер.

В границах зон действует абсолютный запрет на:

• использование сточных вод для удобрения почв — во время паводка эти стоки попадают в реку и водозаборы ниже по течению;
• размещение кладбищ, скотомогильников и полигонов ТБО — при затоплении грунтовые воды размоют захоронения, и токсины попадают в подземные горизонты;
• размещение химических, взрывчатых и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов — прямой риск техногенной катастрофы;
• применение авиационных мер по борьбе с вредителями (опыление с самолетов) — химикаты с полей гарантированно окажутся в воде.

Нарушение этих запретов влечет административную ответственность в соответствии со статьей 8.44 КоАП РФ. Если деяние привело к порче водного объекта, ответственность может стать уголовной, в соответствии со статьей 250 УК РФ.

Вопрос 5. Могут ли изъять земельный участок в зонах затопления и подтопления?

Да, такая возможность предусмотрена законом, но не автоматически из‑за нахождения в зоне, а лишь в исключительных случаях — когда участок необходим для строительства объектов государственного или муниципального значения (защитных дамб, дренажных систем и других капитальных сооружений). Это всегда крайняя мера, применяемая в публичных интересах — для обеспечения безопасности населения и предотвращения чрезвычайных ситуаций, а также для охраны окружающей среды путем создания надежной инженерной защиты.

Общая норма — пункт 1 статьи 279 ГК РФ: изъятие для государственных или муниципальных нужд допускается в случаях и порядке, установленных земельным законодательством. При этом под государственными нуждами понимаются потребности публично‑правового образования, направленные на достижение общественно полезных целей, осуществить которые невозможно без изъятия частной собственности.

Изъятие — исключительная мера в соответствии со статьей 49 ЗК РФ. Она возможна, в частности:

• для выполнения международных обязательств РФ;
• для размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения;
• в иных случаях, прямо предусмотренных федеральными законами.

Конкретные условия установлены в статье 56.3 ЗК РФ: изъятие в целях строительства/реконструкции объектов федерального, регионального или местного значения допускается, только если эти объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и проектами планировки территории.

Кто принимает решение? Статья 56.2 ЗК РФ определяет:

• федеральные органы — для федеральных нужд;
• органы власти субъектов РФ — для региональных нужд;
• органы местного самоуправления — для муниципальных нужд (в том числе для размещения объектов местного значения).

Само по себе нахождение участка в зоне затопления или подтопления не дает права на изъятие. Необходим конкретный инфраструктурный проект. При этом в соответствие с частью 5 статьи 67.1 ВК РФ допускается изъятие для строительства сооружений инженерной защиты от негативного воздействия вод в порядке земельного и гражданского законодательства.

Как это работает на практике? Суды проверяют, действительно ли нельзя обойтись без конкретного участка. Если временные меры (углубление русла, отсыпка валов, укрепление берегов) не дали результата, а проект капитальных сооружений прошел государственную экспертизу — изъятие признают законным.