Вопросы экоюристу: недропользование

Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в наших каналах Max и Telegram. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.

Вопрос 1. Всегда ли добыча полезных ископаемых (недр) без лицензии является основанием для взыскания вреда?

Преимущественно да, однако, следует подходить к рассмотрению каждого случая индивидуально, учитывая наличие или отсутствие публичного интереса и принципа справедливости.

Согласно статье 11 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон «О недрах»), предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование. При использовании недр без лицензии, пользование признается самовольным, что прямо запрещено пунктом 1 статьи 23 Закона «О недрах», за исключением случаев, предусмотренных статьями 19, 19.1 и 19.2 вышеуказанного закона.

В соответствии со статьей 51 Закона «О недрах», как и в случае со статьей 77 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», лица, причинившие вред недрам как природному компоненту, вследствие нарушения требований российского законодательства о недрах, возмещают его добровольно или в судебном порядке.

Использование недр без передачи их в пользование в соответствии с требованиями законодательства, на определенных лицензией условиях, является противоправным поведением и влечет обязанность возместить вред государству. Размер вреда, причиненного противоправными действиями, определяется в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.2013 № 564.

Для примера, достаточно распространена практика, установленная в деле А13-3432/2024. В ходе выездного обследования региональным природоохранным департаментом лесного склада выявлена безлицензионная добыча песчано-гравийной смеси предпринимателем. Кассационная инстанция подтвердила позиции судов первой и апелляционной инстанции, отметив, что жалоба предпринимателя не подлежит удовлетворению.

Однако, в случае наличия публичного интереса, связанного с осуществлением коммунальными организациями возложенных обязанностей, направленных на удовлетворение жизненно-важных потребностей человека, судебная практика может меняться.

Так, в деле А72-7024/2023 суд освободил водоканал от ответственности, указав следующее: «Управление не представило доказательств того, что осуществление ответчиком (водоканалом) деятельности по добыче подземных вод без лицензии повлекло возникновение расходов на ликвидацию последствий вреда и восстановление нарушенного состояния окружающей среды». На что важно обратить внимание — водоканал предпринимал меры по получению лицензии, однако, активные действия ответчика продолжительное время оставались без должного ответа.

Подобный исход в деле А27-14908/2024. Общество в отсутствие лицензии осуществило добычу подземной воды. Управлением Росприроднадзора выполнен расчет размера вреда, повлекшего утрату неучтенных полезных ископаемых, и подан иск в арбитражный суд. Суды первой и апелляционной инстанции удовлетворили требования Росприроднадзора, поскольку посчитали, что правовые основания взыскания с Общества вреда, причиненного недрам, имеются (использование недр без передачи их в пользование). Однако, кассационный суд посчитал необходимым отменить решения нижестоящих судов, а дело направить на новое рассмотрение в арбитражный суд. Кассационный суд согласился, что Обществом действительно осуществлена добыча подземных вод в отсутствие лицензии.

Судами не были должным образом рассмотрены обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора. Так, Общество указывало на продолжительные попытки получения лицензии на пользование недрами, но необходимая техническая документация на арендуемые водозаборные сооружения отсутствовала, месторасположение скважин не соответствовало требованиям законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Впоследствии администрацией муниципального района Общество было определено гарантирующей организацией для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения в границах сельского поселения. После упразднения сельских советов (01.01.2020), документация была передана Комитет по управлению имуществом, заявившим о необходимости концессионного соглашения. Но оно не было заключено по причине отсутствия необходимых специалистов и финансовых средств. В конечном итоге, Общество стало единственной в муниципальном районе водоснабжающей организацией.

Таким образом, по общим правилам отечественного горного законодательства, использование недр без лицензии, когда наличие разрешительной документации необходимо, является грубым нарушением обязательных требований и является основанием для привлечения виновного субъекта к ответственности. Однако, исходя из проанализированной практики, судами учитываются имевшие место намерения хозяйствующих и иных субъектов к получению необходимой разрешительной документации и наличие публичного интереса, в случае, если виновный субъект является, например, единственной водоснабжающей организацией.

Вопрос 2. В чем отличие «собственных нужд» от иных при добыче полезных ископаемых?

Главный критерий — использование для личных, бытовых, не связанных с хозяйственной деятельностью целей, но крайне важно соблюдение и иных условий, установленных законодательством.

Земельное (статьи 40 и 42 ЗК РФ) и горное законодательство ( статья 19 Закона «О недрах») предоставляют собственникам и иным правообладателям земельных участков (землепользователям, землевладельцам и т.д.) право использовать находящиеся на и под земельным участком полезные ископаемые свободно и без получения разрешений (лицензии) при условиях:

• исключительно собственные нужды (личные, бытовые, не связанные с осуществлением хозяйственной деятельности, получением прибыли коммерческой организацией);
• только общераспространенные полезные ископаемые;
• полезные ископаемые не числятся на государственном балансе;
• объем извлечения не более 100 м³/сут (для подземных вод);
• из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения (1-ый водоносный горизонт).

Преимущественно, на практике, проблемы возникают со следующими определениями: «общераспространенные полезные ископаемые» и «собственные нужды».

Общераспространенные полезные ископаемые.

Согласно Правилам подготовки и утверждения региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, утвержденным постановлением Правительства от 02.11.2021 № 1905, таковыми полезные ископаемые могут быть при соответствии одновременно следующим критериям:

• относятся к неметаллическим, нерудным полезным ископаемым, являющимся осадочными, магматическими или метаморфогенными породами;
• характеризуются значительными площадями распространения на территории субъекта РФ или локализацией во вскрышных и вмещающих породах месторождений полезных ископаемых, неметаллов, горючих полезных ископаемых;
• не содержат рудные минералы в промышленных концентрациях;
• не относятся к топливно-энергетическим полезным ископаемым (за исключением торфа, битумов и битуминозных пород);
• не относятся к стратегическим и (или) дефицитным полезным ископаемым.

Важно помнить, что перечень общераспространенных полезных ископаемых подготавливается органом государственной власти субъекта РФ и направляется в территориальный орган Роснедр в электронном виде с приложением соответствующих документов. Непосредственное рассмотрение представленных документов осуществляется специальной Комиссией при Роснедрах, а принимает итоговое решение Минприроды России.

Для примера: Распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 13.04.2009 № 18-р/266-р «Об утв. перечня общераспространенных полезных ископаемых по УР».

Собственные нужды.

В отличие от предыдущего термина, «собственные нужды» не раскрыты отечественным законодательством столь подробно. Помимо указанного выше «личного и бытового использования», обозначенного Законом «О недрах», «собственные нужды» подробнее не раскрываются.

Подробно расписать каждый случай и ситуацию использования полезных ископаемых в «личных и бытовых нуждах» не представляется возможным. Однако рекомендуем обратить внимание на утратившее силу Постановление главы Сергиево-Посадского муниципального района МО от 13.03.2015 № 338-ПГ, где перечислялись основные признаки и случаи «личных и бытовых нужд»: «... личные, семейные, домашние нужды, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, включающие в себя купание, полив садовых, огородных, дачных земельных участков, ведение личного подсобного хозяйства, а также водопой, проведение работ по уходу за сельскохозяйственными животными, любительское и спортивное рыболовство, плавание и причаливание плавучих средств, находящихся в частной собственности физических лиц, а также водоотведение».

Из анализа судебной практики: проведено административное расследование в отношении Общества на основании определения должностного лица Росприроднадзора. Выявлен факт пользования недрами при добыче подземных вод для хозяйственно-бытовых нужд из артезианской скважины, глубиной бурения 17 м, расположенной на территории Общества, без лицензии на пользование недрами.

Управление Росприроднадзора усмотрело в действиях Общества признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 800 000 руб.

Позиция суда: тот факт, что Общество является коммерческой организацией, не свидетельствует об использовании добытой воды исключительно в коммерческих целях, а не собственных (бытовых, технических) нужд Общества и его персонала. Самим Управлением установлено и отражено в постановлении, что вода из скважины используется для бытовых и технических нужд.

Факт использования Обществом добываемой из скважины воды только для собственных бытовых нужд и потребления подземных вод с объемом извлечения не более 100 м³/сут подтверждается паспортом скважины, подготовленным специальной организацией.

Подводя итог, обобщая имеющееся законодательство и аналогичную судебную практику, следует обратить внимание на индивидуальные особенности подходов к определению «собственных нужд» или «личных и бытовых». В любом случае, добытые подобным путем подземные воды не должны вовлекаться в хозяйственные процессы (охлаждение оборудования, приготовление растворов, вхождение в состав готовой продукции и т.д.). Кроме того, важно помнить о соблюдении, помимо прочего, требований, связанных с глубиной (до первого водоносного горизонта) и объемами (не более 100 м³/сут) для соответствия законодательному определению.

Вопрос 3. Каков порядок и основания расчета вреда недрам как компоненту окружающей среды?

Порядок исчисления размера вреда недрам определен правилами, утвержденными постановлением Правительства от 04.07.2013 № 564 (далее — Правила № 564)

Согласно преамбуле Закона «О недрах», недра — часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Данная дефиниция определяет особенность недр как объекта правового регулирования.

Закон «О недрах» регулирует, в том числе отношения, возникающие в области использования и охраны недр, а также содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан РФ и прав пользователей недр.

Указанное определяет особенность недр как объекта правовой охраны — это и компонент природной среды, и важная экономическая единица. Вследствие чего причинение вреда недрам возможно не только путем ухудшения качества месторождения, но и, например, в результате превышения утвержденных объемов добычи полезного ископаемого.

Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства РФ о недрах утверждена Правилами № 564. Согласно им под вредом недрам понимается вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых, вызванный в том числе их загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, а также нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или) эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, либо вред, причиненный особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.

Согласно пункту 2 Правил № 564, расчету подлежит вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых, вызванный в том числе загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, а также нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или) эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, либо вред, причиненный особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.

Расчет размера вреда производится Росприроднадзором и территориальными органами с привлечением подведомственных федеральных государственных бюджетных учреждений на основании государственного задания, а также иных лиц, привлекаемых на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», за исключением расчета размера вреда в отношении участков недр местного значения.

Расчет размера вреда в отношении участков недр местного значения производится уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ с привлечением подведомственных организаций, а также иных лиц, привлекаемых на основании вышеуказанного закона.

Вопрос 4. Возможно ли возмещение вреда недрам в натуральной форме?

Да, но важно обратить внимание на количественные и качественные показатели восстанавливаемых полезных ископаемых.

Вред, причиненный окружающей среде, подлежит полному возмещению виновными субъектами. Размер определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды в соответствии со статьей 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Недопустимо одновременное взыскание в натуральной и денежной форме, поскольку это означало бы двойную ответственность за одно и то же правонарушение ( определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 28.12.2020 по делу № А57-8748/2019).

Несмотря на цели и задачи экологического законодательства, натуральная форма не имеет приоритета над денежной и наоборот. Способ возмещения должен быть исполнимым и эффективным, приводить к восстановлению нарушенного права.

Какой способ выбрать в досудебном порядке решает причинитель вреда, при обращении в суд — истец, а в судебном процессе — суд, независимо от заявленного искового требования ( пункт 13 постановления Пленума ВС РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»).

В деле А13-5984/2023 Общество, имея лицензию на пользование недрами для добычи валунно-гравийно-песчаного материала, провело добычу за границами утвержденных запасов месторождения в объеме 66 300 м³ региональным природоохранным департаментом взыскивается вред недрам, подсчитанный по Правилам № 564.

Общество, признавая противоправность добычи недр за пределами отведенного местоположения, отмечало возврат добытых полезных ископаемых в полном объеме (добыто 66 300 м³ — возвращено столько же, того же качества). Департамент, в свою очередь, отмечал, что отечественным горным законодательством вообще не предусматривается возмещение вреда в натуре, поэтому объемы добытых ископаемых невосполнимы.

Суд, встав на сторону Общества, обратил внимание, что Департамент не опроверг качество и объем возвращенных в горный отвод полезных ископаемых. Закон «О недрах», исходя из судебного решения, не запрещает натуральную форму возмещения вреда. Кроме того, с позиции суда, возвращенная порода пригодна для постановки на государственный баланс и последующей добычи в установленном законом порядке. Поэтому, в удовлетворении иска Департаменту было отказано.