Вопросы экоюристу: ГЭЭ

Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в наших каналах Max и Telegram. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.

Вопрос 1. Обязательна ли ГЭЭ для деятельности по обращению с отходами во внутренних морских водах и территориальном море?

Да, суды подтверждают, что такая деятельность должна быть обеспечена положительным заключением ГЭЭ, и фактически распространяют режим ГЭЭ не только на намеченную, но и на уже осуществляемую деятельность.

Согласно статье 1 и подпункту 11 пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174‑ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Закон № 174-ФЗ) ГЭЭ подлежит проектная документация на намеченную хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать воздействие на окружающую среду, в том числе во внутренних морских водах и территориальном море. Согласно пункту 2 статьи 34 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» ГЭЭ подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море.

При этом суды в ряде споров исходят из того, что если деятельность уже ведется, но по своему характеру подпадает под перечень объектов ГЭЭ, орган контроля вправе требовать получения положительного заключения ГЭЭ, а спор хозяйствующего субъекта с таким требованием, как правило, не находит поддержки.

Показательно постановление Арбитражного суда Северо‑Западного округа от 27.01.2025 по делу № А21‑15021/2023.

Компания осуществляла сбор и транспортирование льяльных вод (отходов) с судов в акватории морского порта во внутренних морских водах и территориальном море РФ; по результатам проверки Росприроднадзор выдал предписание получить положительное заключение ГЭЭ на эту деятельность, с чем хозяйствующий субъект не согласился и оспорил соответствующий пункт предписания в суде.

Суд первой инстанции требования природопользователя удовлетворил, однако суд апелляционной инстанции, поддержанный кассацией, решение нижестоящего суда отменил, указав, что с учетом эколого‑правовой значимости таких операций в морской акватории и характера планируемой/осуществляемой деятельности требование о прохождении ГЭЭ является правомерным: «Вопреки доводам жалобы, требование о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы обусловлено не только определенными видами хозяйственной деятельности, но и осуществлением иной деятельности во внутренних морских водах и территориальном море независимо от времени начала ее осуществления. При этом, получение такого заключения обязательно как на стадии реализации планируемой хозяйственной и иной деятельности, так и в процессе ее осуществления».

Таким образом, суд фактически распространил режим ГЭЭ на уже ведущуюся деятельность.

Практические выводы:

• деятельность по обращению с отходами во внутренних морских водах и территориальном море следует изначально планировать как деятельность, требующую проектной документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, даже если она воспринимается как «услуга по транспортированию»;
• при проверках Росприроднадзор может требовать положительное заключение на объект ГЭЭ не только на стадии планирования, но и в отношении уже осуществляемой деятельности; отсутствие положительного заключения ГЭЭ в такой ситуации создает риски выдачи предписаний и привлечения к установленной законом ответственности.

Вопрос 2. Нужна ли ГЭЭ при продлении срока эксплуатации действующего полигона отходов, если его проектный объем еще не исчерпан?

Как правило, нет. Суды исходят из того, что при неиспользованном проектном объеме полигона и при отсутствии реализации нового проекта либо реконструкции, подпадающих под признаки объекта ГЭЭ, требование о прохождении ГЭЭ признается неправомерным.

По общему правилу объектом ГЭЭ является проектная документация объектов капитального строительства, относящихся к объектам обезвреживания, размещения отходов производства и потребления в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 11 Закона № 174-ФЗ. При этом данный объект подразумевает проекты строительства, реконструкции объектов размещения отходов, а не их дальнейшую эксплуатацию в пределах ранее утвержденных проектных решений.

Суды подчеркивают, что если полигон эксплуатируется в рамках прежнего проекта и его проектный объем не выбран, то продление фактического срока эксплуатации полигона само по себе не образует объект ГЭЭ (в том числе повторной) — требуется оценивать, есть ли новая проектная документация, изменяющая условия воздействия на окружающую среду.

Иллюстративно постановление Арбитражного суда Западно‑Сибирского округа от 14.02.2025 по делу № А27‑16860/2023.

Общество с 1986 года эксплуатирует полигон отходов, включенный в ГРОРО; по итогам внеплановой проверки, управление Росприроднадзора выдало предписание об устранении нарушений, в том числе в части эксплуатации полигона в отсутствие актов ввода в эксплуатацию и разрешения на строительство, проектной документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и с изменением перечня разрешенных для размещения отходов.

Суды установили, что проектный объем полигона не был исчерпан и эксплуатация велась в пределах параметров, предусмотренных ранее утвержденной документацией; конкретный срок допустимой эксплуатации полигона в проектной документации не указан; вывод управления о предполагаемом сроке эксплуатации полигона (20 лет) основан на соотношении его объема и планируемого объема вывозимых отходов. В этой связи суды пришли к выводу об отсутствии у управления оснований для выдачи Обществу предписания в соответствующей части.

Практические выводы:

• сам по себе «истекший срок эксплуатации» полигона не означает автоматической обязанности внесения изменений в проектную документацию (разработки новой проектной документации) и проходить ГЭЭ; ключевые обстоятельства для выяснения — исчерпан ли проектный объем объекта размещения отходов, изменяются ли технические решения, условия размещения и иные параметры, влияющие на окружающую среду;
• если организация, эксплуатирующая объект размещения отходов, планирует реконструкцию, расширение полигона, применение технологий, которые могут изменить воздействие на окружающую среду, то соответствующая проектная документация уже будет являться объектом ГЭЭ, и уклонение от прохождения экспертизы создаст высокие риски соответствующих санкций;
• при обжаловании предписаний органов контроля важно документально подтверждать неизменность проектных решений, отсутствие исчерпания проектного объема и проведения новых работ, обладающих признаками объекта ГЭЭ.

Вопрос 3. Когда отказ Росприроднадзора в организации и проведении ГЭЭ из‑за «неполного комплекта» материалов признается судами законным?

Отказ в предоставлении государственной услуги по организации и проведению ГЭЭ признается правомерным, если заявитель не устраняет указанные органом недостатки комплекта документов, а Росприроднадзор действует в рамках административного регламента.

Административный регламент предоставления государственной услуги по организации и проведению ГЭЭ федерального уровня, утвержденный Приказом Росприроднадзора от 31.07.2020 № 923 (далее — Административный регламент), предусматривает, что основанием для отказа в организации и проведении ГЭЭ является непредставление документов, необходимых для организации и проведения ГЭЭ, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и согласования с иными государственными органами в случаях, когда они обязательны.

Суды в таких спорах детально проверяют, давал ли орган заявителю возможность устранить замечания и были ли они фактически устранены к моменту принятия решения об отказе.

Показательно постановление Арбитражного суда Северо‑Кавказского округа от 18.03.2025 по делу № А32‑10554/2024.

Общество обжаловало решение управления Росприроднадзора об отказе в предоставлении государственной услуги по организации и проведению ГЭЭ по причине некомплектности материалов, указывая на формальный подход уполномоченного органа. Общество направляло заявление о проведении ГЭЭ в целях получения подтверждения компетентного органа о том, что документация, обосновывающая хозяйственную деятельность природопользователя, не является объектом ГЭЭ (так как иной способ получения такого подтверждения не предусмотрен положениями Закона № 174-ФЗ).

Суды установили, что в материалах ОВОС отсутствовали сведения о результатах ОВОС, а также не было представлено согласование Росрыболовства, хотя на необходимость устранения именно этих недостатков заявителю неоднократно указывалось в уведомлениях управления.

Поскольку нарушений процедуры рассмотрения заявления Общество о проведении ГЭЭ суды не нашли, а заявитель так и не привел материалы в соответствие с требованиями, отказ в организации и проведении ГЭЭ был признан законным.

Практические выводы:

• комплектность материалов на ГЭЭ — не формальность: отсутствие ключевых документов или несоответствие их требованиям законодательства дает уполномоченному органу законное основание вернуть материалы без организации ГЭЭ;
• попытки «спорить» с органом по существу замечаний к материалам ОВОС вместо их реального устранения, как правило, не приводят к успеху — суды оценивают, была ли у заявителя реальная возможность устранить нарушения и воспользовался ли он ею.

Вопрос 4. В каких случаях отрицательное заключение ГЭЭ может быть признано незаконным?

Отрицательное заключение ГЭЭ подлежит отмене, если Росприроднадзор нарушил установленные процедурные требования (в том числе при выборе территориального органа) или если замечания экспертной комиссии носят формальный характер и не подтверждены соответствующими материалами.

Закон № 174‑ФЗ, а также Административный регламент закрепляет принципы экологической экспертизы, среди которых:

• независимость экспертов экологической экспертизы;
• научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы.

Кроме того, проведение ГЭЭ предполагает соблюдение и территориального критерия при определении уполномоченного органа.

Суды исходят из того, что отступление от территориального критерия возможно только при отсутствии экспертов или при такой загруженности соответствующего управления Росприроднадзора, которая объективно не позволяет провести ГЭЭ в установленные сроки. При этом бремя доказывания этих обстоятельств возлагается на Росприроднадзор.

Обратимся к постановлению Арбитражного суда Московского округа от 01.07.2025 по делу № А40‑149682/2024.

Общество оспорило отрицательное заключение ГЭЭ, утвержденное приказом управления Росприроднадзора по результатам экспертизы плана предупреждения и ликвидации разливов нефти (ПЛРН).

Суды установили, что:

• выводы экспертной комиссии о несоответствии ПЛРН требованиям необоснованны и не подтверждаются представленными на ГЭЭ материалами;
• Росприроднадзор при организации экспертизы нарушил территориальный критерий, поручив проведение ГЭЭ Черноморо‑Азовскому морскому управлению Росприроднадзора без надлежащего обоснования невозможности ее проведения по месту нахождения объекта Общества.

Поскольку Росприроднадзор не представил доказательств отсутствия экспертов или значительной загруженности «надлежащего» территориального органа, суды признали заключение ГЭЭ и приказ об его утверждении недействительными и обязали орган повторно организовать и провести ГЭЭ с учетом выводов суда.

Практические выводы:

• при оспаривании отрицательных заключений ГЭЭ целесообразно отдельно анализировать: соблюден ли территориальный критерий при выборе уполномоченного органа, есть ли доказательства невозможности проведения экспертизы по месту осуществления деятельности природопользователя и насколько мотивированы замечания экспертной комиссии;
• если Росприроднадзор не может документально подтвердить отсутствие экспертов или чрезмерную загруженность территориального органа, делегирование экспертизы в другой регион создает серьезный риск отмены заключения в суде;
• формальный характер замечаний (без указания на несоответствие конкретным нормам законодательства, без учета представленных проектной документации и природоохранных материалов) также воспринимается судами как существенное нарушение проведения ГЭЭ.