Почему у работодателя и специалистов по охране труда нет готовности брать ответственность за разработку, введение и реализацию процедуры оценки профессиональных рисков?
Cодержание статьи
Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в нашем Telegram-канале. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.
Законодательное обеспечение оценки профессиональных рисков
В течение как минимум последних трех лет тема оценки профессиональных рисков (далее — ОПР) находится в фокусе внимания как работодателей, так и специалистов по безопасности труда, а также прочих участников профессионального сообщества. Тем не менее до сих пор от законодателя практически ни на один из вопросов так и не было получено четкого, непротиворечивого и однозначного ответа.
На сегодняшний день так и нет ясности в вопросе о том, является ли в настоящее время ОПР одной из законодательно установленных обязанностей работодателя в части обеспечения безопасных условий труда его работников.
Прямого указания на это в статье 212 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) нет — и только в измененной редакции раздела Х ТК РФ (которую нам обещают последние четыре года) в перечень обязанностей работодателя по обеспечению безопасных условий труда (они будут указаны в статье 214 измененной редакции) включена и обязанность по ОПР.
Об отсутствии технических проблем в оценке рисков
Однако, абстрагируясь от вопросов законодательного и нормативного обеспечения ОПР на федеральном уровне, следует даже с некоторым удивлением заметить, что «технических» проблем для внедрения системы управления профессиональными рисками на уровне организации нет никаких.
И хотя тот же Минтруд в письме от 31 октября 2016 года № 15-1/10/В-8028 констатировал возможную вариативность применения норм Типового положения о системе управления охраной труда, утвержденного приказом Минтруда России от 19 августа 2016 года № 438н (утратил силу с 1 марта 2022 года на основании приказа Минтруда России от 29 октября 2021 года № 776н / далее — Типовое положение о СУОТ), тем не менее никаких препятствий для работодателя к применению содержащейся в нем информации тоже нет. Пожалуйста: читай — применяй — оценивай — управляй.
Однако, несмотря на все вышеотмеченные обстоятельства, попытки самостоятельного практического применения работодателями имеющихся в области риск-менеджмента литературы, материалов, сведений, данных, методов, подходов, как правило (автору известны лишь единичные примеры обратного), не приводят ни к каким, пусть даже в малой степени приемлемым с точки зрения реального обеспечения безопасности труда, результатам. И вот почему.
Правовая размытость в значительной мере предопределяет несколько, на наш взгляд, основных причин того, что на уровне организации процедуры внедрения элементов риск-менеджмента в области безопасности труда либо не реализуются вовсе, либо реализуются крайне неэффективно (повторюсь, автору известны и примеры обратного, но они — единичны).
Проблемы
В первую очередь следует указать на отсутствие у работодателя и специалистов по охране труда готовности к принятию на себя ответственности за самостоятельное (в рамках действующего законодательства) выстраивание системы обеспечения безопасности труда. В терминах существующего правового поля это называется системой управления охраной труда и обеспечение ее функционирования. Также нет готовности брать ответственность за разработку, введение и реализацию процедур ОПР. Это, впрочем, вполне объяснимо.
ИЗ ИСТОРИИ — КРАТКО ПО ТЕМЕ
Традиционно в СССР и (фактически до начала 2010-х гг.) в России любые действия работодателя по обеспечению функционирования производства, в том числе и в сфере безопасности труда, жестко регламентировались существующей системой законодательных и нормативных актов. Действующие ГОСТы были обязательны к исполнению, в том числе и ГОСТы 12-й группы (системы стандартов безопасности труда). Их нарушение могло привести в том числе и к уголовному преследованию. Аналогичные соображения были применимы и к другим имеющимся документам — правилам, инструкциям и т. д. Проще говоря — необходимо было делать то, что предписано, не отступая от этого предписанного ни на шаг. Это, в свою очередь, являлось залогом отсутствия претензий со стороны контрольно-надзорных органов.
В настоящее же время работодателю предоставлена большая самостоятельность в решении вопросов, в том числе и безопасности труда. Показательна в этом плане статья 5 ТК РФ в части указания на регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений локальными нормативными актами.
Однако далеко не каждый работодатель и не каждый специалист по охране труда готов на себя такую ответственность принять. Автору очень часто поступают от заказчиков вопросы вроде: «А скажите, пожалуйста, как надо — и мы сделаем так же». Или такие: «А если я сделаю вот этот приказ/положение/стандарт/инструкцию (нужное подчеркнуть) не так, как написано в ГОСТе/справочнике/статье/образце (ненужное зачеркнуть), а немного по-другому, это будет правильно? Нас за это не накажут»? Очень показательно, согласитесь?
И вот эта неготовность к самостоятельному принятию решений, во многом, впрочем, предопределенная всей предыдущей логикой развития сферы охраны труда в нашей стране, — одно из основных препятствий не только для формирования реально действующей СУОТ в организациях в целом, но и для эффективной реализации практик риск-менеджмента в частности.
Разнообразие методов оценки рисков
На сегодняшний день мы имеем большое разнообразие методов оценки риска, в том числе «профессионального», еще больше — соответствующих методик (совокупности методов оценки, интерпретации, обработки и представления информации о рисках; в новом ГОСТ 58771–2019 «Менеджмент риска. Технологии оценки риска» — «технологии»).
Кроме того, следует учесть большое число совершенно различных производств и видов деятельности. Имеет ли смысл говорить о разработке некой единой, универсальной методики оценки и управления профессиональными рисками, одинаково подходящей и, например, для автопредприятий, и для детских садов, и для производства молочных продуктов, и вообще для всего-всего?
Мировая практика это, кстати, полностью подтверждает. Соответственно, отечественному работодателю приходится лишь мечтать о разработке в рамках обязательного к исполнению нормативного правового акта этой самой единой методики оценки — можно говорить в лучшем случае только о разработке какого-нибудь реестра рекомендованных для различных видов экономической деятельности методик, и то в настоящих условиях это, скорее всего, является чисто умозрительным предположением.
Как выбрать «тот самый» метод?
Перед работодателем, предполагающим самостоятельно выполнить оценку рисков, встает необходимость выбора из всего обширного списка методов (а список методик как совокупности методов, очевидно, гораздо более обширен) именно те, которые максимально отвечают специфике деятельности его организации. А далее просматриваются минимум два варианта:
Есть, правда, и еще один вариант: поручить выполнить оценку рисков и все связанные с ней процедуры сторонней организации. Но эта тема отдельного разговора, и автор планирует вернуться к ней позже.
Первый вариант, к сожалению, является сейчас самым распространенным и приводит к тому, что вся оценка рисков рассматривается как еще одна навязываемая государством бесполезная бумажная процедура, наподобие специальной оценки условий труда, а не как мощный и эффективный инструмент в деле обеспечения реальной безопасности труда (кстати, зачастую существующая прямая связь между снижением уровня травматизма и профессиональной заболеваемости с экономической эффективностью производства представляется работодателю вовсе неочевидной).
А вот для реализации второго варианта, очевидно, требуется, помимо прочего, хотя бы минимальное знание материала.
Именно отсутствие таких специальных знаний представляется сейчас еще одной из проблем, создающих препятствия для эффективной практической реализации процедур риск-менеджмента на уровне предприятия.
В современном многообразии соответствующей литературы, нормативно-технической и иной документации по рискам подчас бывает нелегко разобраться и специалисту, вплотную занимающемуся только вопросами их оценки и управления ими. Специалисту же по охране труда в организации приходится одновременно решать множество всяких вопросов — от направления работников на медицинские осмотры до участия в расследовании несчастных случаев. Очевидно, что ему еще труднее изучить все тонкости имеющихся методов оценки рисков для их успешного практического применения. Создание для работ по оценке и управлению профессиональными рисками соответствующей комиссии (аналогичной комиссии по проведению СОУТ) не меняет ситуации, поскольку специалисты, входящие в ее состав помимо специалиста по охране труда (сотрудники кадровой службы, бухгалтерии и др.), а также представители профсоюзов либо иных выборных органов работников, как правило, обладают еще меньшим объемом информации по вопросам оценки и управления профессиональными рисками.
В связи с изложенным можно представить минимум два направления решения проблемы эффективного проведения процедур оценки и управления профессиональными рисками в организации.
Автор надеется, что у него еще будет возможность вернуться к обсуждению указанных направлений внедрения и развития процедур риск-менеджмента в рамках предприятия.
Бюджет на эффективное функционирование системы управления профессиональными рисками (как части СУОТ)
Как известно, денежные средства в организации могут появиться, по большому счету, только из двух источников: либо это доходы, получаемые от собственной хозяйственной деятельности, либо это бюджетные средства. Соответственно, и любые мероприятия, в том числе и мероприятия по безопасности труда, могут финансироваться работодателем из этих двух источников.
Об этом говорит и статья 226 ТК РФ (да, конечно, этой статьей также устанавливается, что финансирование подобных мероприятий может осуществляться и за счет добровольных взносов организаций и физических лиц, а кроме того — за счет создания фондов охраны труда, однако это крайне редко встречается на практике).
Но если с бюджетными средствами все более-менее понятно (на их объем и периодичность поступления на счета организации сам ее руководитель зачастую имеет возможность, скажем так, только опосредованного влияния), то ситуацию, когда на финансирование мероприятий по безопасности труда направляются средства из доходов от хозяйственной деятельности организации, следует рассмотреть более подробно.
Подпункт «г» пункта 8 Типового положения о СУОТ, пускай и в неявной форме, устанавливает, что процедуры управления профессиональными рисками (оценивание, разработка и реализация корректирующих мер) должны быть включены в Положение об организации работы по охране труда в организации, являясь частью ее СУОТ. Таким образом, означенные процедуры с полным правом могут быть названы и процедурами (мероприятиями) по охране труда.
Статья 226 ТК РФ, помимо прочего, обязывает работодателей обеспечивать финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда в размере не менее 0,2 % от суммы затрат на производство продукции (работ, услуг) организацией. Указанное требование не относится к государственным унитарным предприятиям и федеральным учреждениям — но там, как правило, мероприятия по охране труда финансируются за счет бюджетных ассигнований.
Пункт 7 части 1 статьи 264 Налогового кодекса Российской Федерации относит расходы на обеспечение нормальных условий труда и мер по технике безопасности, предусмотренных законодательством РФ, к прочим расходам организации, связанным с производством и реализацией продукции, товаров и услуг.
В силу норм статей 252 (части 1 и 2) и 253 (части 1 и 2) НК РФ, все расходы, которые налогоплательщик может связать с охраной труда (создание нормальных условий труда и меры по технике безопасности), а также подтвердить документально, он может исключать из налогооблагаемой прибыли. Для решения вопроса об уменьшении налогооблагаемой базы за счет финансирования мероприятий по улучшению условий и охраны труда, в соответствии с указаниями статьи 226 ТК РФ, Минздравсоцразвития РФ приказом от 1 марта 2012 года № 181н (документ утратил силу на основании приказа Минтруда РФ от 29.10.2021 № 771Н «Об утверждении примерного перечня ежегодно реализуемых работодателем мероприятий по улучшению условий и охраны труда, ликвидации или снижению уровней профессиональных рисков либо недопущению повышения их уровней») утвердило Типовой перечень ежегодно реализуемых работодателем мероприятий по улучшению условий и охраны труда и снижению уровней профессиональных рисков, на основании которого работодатель определяет конкретный перечень мероприятий по улучшению условий и охраны труда.
Информация о мероприятиях по оценке уровней профессиональных рисков и реализации мероприятий по улучшению условий труда (в том числе разработанных по итогам ОПР — «корректирующих мероприят ий») содержится в пунктах 1 и 2 Типового перечня.
Однако в реальных условиях функционирования организаций требования статьи 226 ТК РФ в подавляющем большинстве случаев не исполняются — по разным причинам, среди которых, по наблюдениям автора (как бы это ни казалось странным), не последнее место занимает недостаточная информированность работодателя и его ответственных лиц о необходимости и нормах отчислений на обеспечение безопасности труда. Об этом, кстати, хорошо осведомлены государственные инспекторы труда. При проведении проверок зачастую осуществляя контроль исполнения работодателями требований статьи 226 ТК РФ только в конце проверки. Даже в случае, когда инспектором не были найдены существенные нарушения при контроле выполнения иных требований трудового законодательства, с большой вероятностью они будут найдены при проверке исполнения требований данной статьи.
Возвращаясь же к ответу на вопрос о формировании бюджета для эффективного функционирования системы управления профессиональными рисками, заметим, что приведенные выше соображения относились преимущественно к финансовому обеспечению реализации процедур ОПР (идентификация опасностей, собственно оценка уровней рисков и др.), но не затрагивали проблем реализации разработанных мероприятий по уменьшению уровней рисков (корректирующих стратегий).
Между тем, при определении источников финансирования для их осуществления работодатели могут использовать еще один довольно эффективный инструмент — финансовое обеспечение соответствующих расходов за счет сумм страховых взносов, уплачиваемых работодателем в Фонд социального страхования.
Эта возможность предоставлена Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ (пункт 6 части 1 статьи 18), а порядок ее реализации предусмотрен приказом Минтруда России от 10 декабря 2012 года № 580н (документ утратил силу на основании приказа Минтруда РФ от 14.07.2021 № 467Н), утвердившим Правила финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами.
Перечень расходов работодателя, подлежащих финансовому обеспечению за счет страховых взносов, приведен в пункте 3 Правил финансового обеспечения. Наибольший практический интерес с точки зрения обеспечения финансирования корректирующих мероприятий по снижению уровней профессиональных рисков представляет подпункт «л», в меньшей степени — подпункт «м» пункта 3, хотя, теоретически, с некоторыми допущениями, для этих целей можно использовать и иные подпункты данного пункта (в первую очередь — при условии включения в состав корректирующих мероприятий его соответствующих позиций).
В связи с эпидемией коронавируса в Правила финансового обеспечения были внесены изменения, включающие (только в 2020 году) в число расходов работодателя, подлежащих возмещению за счет страховых взносов, расходы на реализацию мероприятий по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (п. 3.1), чем уже и воспользовались некоторые работодатели. Но, повторимся, финансовое обеспечение иных перечисленных в пункте 3 расходов работодателя за счет сумм страховых взносов пользуется гораздо меньшей популярностью. Тем не менее при формировании бюджета на реализацию корректирующих мероприятий по итогам ОПР работодатель может принять во внимание и эту возможность.
Напишите, пожалуйста