Подходы к решению проблемы изменения климата стали ориентированы на количественные показатели с принятием Киотского протокола. О том, какие цели в достижении углеродной нейтральности ставят перед собой страны, какие подходы к регулированию выбросов парниковых газов существуют, а также как осуществляется квотирование и торговля выбросами — в экспертной статье, которая открывает цикл материалов о регулировании выбросов парниковых газов за рубежом и в нашей стране.
Cодержание статьи
Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в нашем Telegram-канале. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.
Международный контекст углеродного регулирования
С момента принятия в 1997 году Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 года международно-правовое регулирование в климатической сфере ориентировано на количественные обязательства (цели) стран по ограничению и сокращению выбросов в атмосферу парниковых газов (ПГ). Парижское соглашение 2015 года, основным инструментом реализации которого являются так называемые определяемые на национальном уровне вклады (ОНУВ) стран в смягчение изменений климата, укрепило эту традицию. Несмотря на то, что соглашение не содержит количественные обязательства сторон по сокращению выбросов ПГ, оно предусматривает сокращение нетто-выбросов ПГ в глобальном масштабе до нуля к середине XXI века и требует, чтобы заявляемые странами каждые пять лет национальные вклады представляли собой последовательные приближения к этой цели.
Сегодня установление национальных количественных целей по сокращению выбросов ПГ стало общемировой практикой. Многие страны провозгласили своей конечной целью выход на чистые нулевые выбросы ПГ к 2050 году или ранее:
Россия также заявила о намерении выйти на углеродную нейтральность к 2060 году. Эта цель закреплена в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года и в Климатической доктрине Российской Федерации.
Заявленные в ОНУВ климатические цели служат ориентиром для разработки внутреннего национального законодательства, призванного обеспечить достижение этих целей за счет реализации соответствующей государственной политики и мер, что прямо предусмотрено пунктом 2 статьи 4 Парижского соглашения. Меры могут быть разными. Более того, время от времени они могут пересматриваться по мере пересмотра ОНУВ и ужесточения целей по сокращению выбросов в различных секторах в соответствии с требованиями Парижского соглашения.
Основные подходы к регулированию выбросов ПГ
В связи с поставленной в Парижском соглашении задачей достичь к середине текущего века углеродной нейтральности возникает потребность в регулировании выбросов ПГ, чтобы, с одной стороны, побудить эмитентов сокращать выбросы ПГ, а с другой — стимулировать дополнительное удаление ПГ из атмосферы. Для регулирования выбросов ПГ используют различные инструменты. Условно их можно разделить на две группы:
- экономические (основаны на использовании принципа платности выбросов ПГ и концепции углеродной цены) и
- неэкономические (основаны на неценовых механизмах принуждения эмитентов к сокращению выбросов ПГ).
К экономическим инструментам относятся углеродные налоги (налоги на выбросы ПГ) и схемы квотирования и торговли выбросами ПГ, которые предполагают установление предельной величины выбросов ПГ и распределение разрешений (квот) на выбросы ПГ среди крупнейших предприятий-эмитентов. В случае углеродного налога цена на выбросы ПГ определяется ставкой налога, при этом величина выбросов не задается, а формируется в ответ на ценовой сигнал. В случае квотирования выбросов, наоборот, их величина ограничивается квотой, а цена на выбросы ПГ заранее неизвестна и определяется соотношением спроса и предложения на рынке разрешений на выбросы ПГ.
К неэкономическим инструментам относятся разного рода запреты и ограничения на выбросы ПГ, вплоть до запрета на продажу углеродоемких видов техники и оборудования (например, автомобилей с ДВС), технические требования и стандарты (устанавливаются обычно в форме удельных показателей выбросов ПГ на единицу продукции или энергии), обязательная углеродная маркировка продукции и т.д. Соблюдение этих требований тоже сопряжено с издержками для эмитентов, что позволяет говорить об имплицитной цене на выбросы ПГ, в отличие от эксплицитной цены, которая в явном виде определяется экономическими инструментами регулирования выбросов.
Квотирование и торговля выбросами ПГ в мире
В настоящее время углеродные налоги применяются в 36 юрисдикциях и охватывают порядка 6% глобальных антропогенных выбросов ПГ. Схемы квотирования и торговли действуют в 70 юрисдикциях и покрывают 17,55% мировых выбросов ПГ. В общей сложности в странах с действующими системами квотирования выбросов ПГ проживает треть населения планеты и производится более 55% глобального ВВП.
Системы торговли выбросами распространяются не только на диоксид углерода (СО2), но и на другие ПГ, такие как метан (СН4), закись азота (N2O) и т.д. Набор регулируемых ПГ различается по секторам экономики. Как правило, для каждой отрасли выбирается один или два основных, маркерных вида ПГ, на которые направлено регулирование, а остальные виды ПГ считаются второстепенными (малозначительными). Это позволяет сфокусировать внимание на главных направлениях сокращения выбросов и не отвлекаться на мелочи. При этом набор ПГ, подпадающих под регулирование, в разных странах разный. Например, Китай на данном этапе ограничивается только выбросами CO2, но планирует со временем включить в систему регулирования выбросов ПГ еще и метан.
«Золотым стандартом» углеродного регулирования является учет выбросов ПГ в разрезе конкретных источников выбросов ПГ (энергетических или промышленных установок, транспортных средств и т.д.). Это сделано для обеспечения контроля над крупнейшими источниками выбросов ПГ и с целью побуждения организаций целенаправленно работать над их устранением.
Общим правилом является первоочередной охват регулированием крупнейших эмитентов. Поэтому системы торговли выбросами, как правило, действуют от определенного порога (мощности установок или объема выбросов). Так, в ЕС приобретать разрешения на выбросы ПГ обязаны организации, эксплуатирующие энергетические установки мощностью от 20 МВт и выше. Для большинства регулируемых промышленных установок также заданы пороговые значения (нижние границы). В Калифорнии (США) система квотирования выбросов распространяется на энергетические и промышленные объекты, выбросы от которых составляют 25 тыс. тонн СО2-экв. в год и более.
Во многих странах действуют особые условия углеродного регулирования для крупной промышленности, функционирующей в условиях международной конкуренции. Это делается для того, чтобы избежать «утечки углерода», т.е. переноса производств или инвестиций в страны с более мягким углеродным регулированием, и, соответственно, для уменьшения риска потерь рабочих мест. В основном эти особые условия заключаются в выдаче эмитентам бесплатных разрешений на выбросы ПГ, а в последнее время — в создании механизмов углеродной корректировки импорта. В Калифорнии подобный механизм применяется с 2013 года, в ЕС — с 2023 года.
Лимиты бесплатных разрешений на выбросы ПГ рассчитываются исходя из эталонных значений (бенчмарков) для разных видов деятельности на основе удельных показателей выбросов. Предусмотрено ужесточение бенчмарков с течением времени.
Предприятия, имеющие признаки естественных монополий, могут исключаться из схем углеродного регулирования (например, электрические сети в Китае) или регулироваться на особых условиях (как предприятия коммунального хозяйства в ЕС и Калифорнии).
Напишите, пожалуйста