Судебная практика в сфере недропользования имеет много направлений и очень актуальна для пользователей, которые составляют большую часть промышленных предприятий России. В настоящем обзоре приведены позиции судов по спорам о необходимости наличия лицензии на недропользование при разработке месторождения общераспространенных полезных ископаемых, основаниях для изменения границ горного отвода и запрета деятельности по добыче полезных ископаемых, а также случаях признания законным и незаконным прекращения действия лицензии.
Cодержание статьи
Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в нашем Telegram-канале. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.
Необходимость наличия лицензии на недропользование при разработке месторождения общераспространенных полезных ископаемых на предоставленном лесном участке
АО «Монди Сыктывкарский ЛПК» обратилось в суд с заявлением о признании незаконным решения Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми об отказе в согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых (далее — ОПИ) для собственных нужд.
Суды трех инстанций пришли к выводу об обоснованности требований АО «Монди Сыктывкарский ЛПК». Суды указали, что строительство и содержание лесных дорог на арендуемом лесном участке представляет собой подготовительную часть технологического процесса заготовки древесины и является обязанностью АО «Монди Сыктывкарский ЛПК», возникшей из положений Лесного кодекса РФ и договора аренды лесного участка. Экономическая выгода непосредственно от выполнения данных работ отсутствует. Использование ОПИ не преследует цель реализации их третьим лицам или извлечение прибыли. Оснований для квалификации данного вида хозяйственной деятельности в качестве предпринимательской не имеется.
Верховный Суд отменил судебные акты, указав следующее:
- недра в границах территории РФ являются государственной собственностью;
- законом установлен разрешительный порядок пользования недрами: в виде лицензии на пользование участком недр;
- заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом древесины из леса;
- установленная договором арендная плата не включает плату за использование государственных запасов полезных ископаемых.
При этом, ни Лесным кодексом РФ, ни условиями заключенного с АО «Монди Сыктывкарский ЛПК» по итогам конкурса договора аренды не предусмотрено право арендатора использовать ОПИ, имеющиеся в границах лесного участка для строительства новых дорог, поддержания имеющихся дорог, создания иной инфраструктуры (площадок для складирования).
Таким образом, извлечение арендатором лесного участка, предоставленного для предпринимательской деятельности — заготовки древесины, ОПИ — песка в объеме, достаточном для создания лесных дорог на этом участке, не является удовлетворением «бытовых нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности» в понимании положений статьи 19 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах), а представляет собой добычу ОПИ и требует оформления специального разрешения в виде лицензии на право пользования недрами.
Комментарий
Статьей 19 Закона о недрах предусмотрено право собственников, арендаторов, других землевладельцев и землепользователей осуществлять в границах их земельных участков без применения взрывных работ использование для собственных нужд ОПИ, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе.
Под использованием для собственных нужд ОПИ в целях данной статьи понимается их использование для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, без передачи третьим лицам.
Таким образом, любое использование владельцем земельного участка ОПИ для целей, так или иначе связанных с осуществлением коммерческой деятельности, может быть признано судами основанием для получения лицензии.
При этом владелец лицензии на недропользование, в соответствии со статьей 19.1 Закона о недрах, вправе на основании утвержденного технического проекта для собственных производственных и технологических нужд осуществлять добычу ОПИ в порядке, установленном соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Основания для изменения границ горного отвода в сторону увеличения
ООО «Карьер» обратилось в суд с заявлением к Министерству природных ресурсов по Калининградской области о признании горноотводного акта неотъемлемой частью лицензии на пользование недрами; незаконными отказа Министерства во внесении изменений в договор об условиях пользования недрами.
Как установлено судами, Министерством ООО «Карьер» выдана лицензия на пользование недрами, с целевым назначением и видами работ — для добычи песчано-гравийного материала на части месторождения «Куйбышевское» с площадью горного отвода 140 га.
ООО «Карьер» представило в Министерство горноотводной акт на общую площадь 367,3 га (вместо 140 га, установленных лицензией), который включает в себя блоки подсчета запасов, не предоставленные лицензией.
При этом документы, предоставляющие ООО «Карьер» право на изменение границ горного отвода в сторону его увеличения, в уполномоченный орган не предоставлялись.
Калининградский филиал ФБУ «Территориальный фонд геологической информации по Северо-Западному федеральному округу», осуществляющий ведение государственных балансов запасов, подготавливаемых на основании территориальных балансов, Выпиской из территориального баланса запасов по состоянию на 01.01.2017 подтвердил, что часть запасов месторождения «Куйбышевское» находится за границами лицензионного участка.
Как следует из горноотводного акта, в границы горного отвода включены запасы полезных ископаемых как по всей площади месторождения, так и по его глубине, что подтверждает прирост запасов.
Кроме того, у общества отсутствует технический проект разработки месторождения «Куйбышевское», согласованного в установленном законом порядке, который обосновывает необходимость технологических потребностей в расширении границ горного отвода до 367,3 га.
При изложенных обстоятельствах суды отказали в удовлетворении требований.
Комментарий
Основания для изменения границ участков недр в сторону увеличения предусмотрены пунктом 8 Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 № 429 (далее — Положение № 429).
Так, согласно подпункту «а» пункта 8 Положения № 429, изменение границ участка недр в сторону его увеличения осуществляется в случае наличия технологических потребностей расширения границ участка недр без прироста запасов полезных ископаемых с учетом границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зон охраны от вредного влияния горных разработок, зон сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносов бортов карьеров и разрезов и других факторов, влияющих на состояние недр и земной поверхности.
Изменение границ участка недр в сторону его увеличения с приростом запасов полезного ископаемого за пределами участка недр, поставленных на баланс, являющихся частью месторождения этого полезного ископаемого, предусмотрено абзацем третьего подпункта «б» пункта 8 Положения № 429 — в случае подтверждения с помощью геологической и иной информации о недрах данных о том, что выявленное в процессе геологического изучения месторождение полезных ископаемых выходит за границы участка недр, предоставленного в пользование для геологического изучения с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых.
При этом, если за границами участка недр на баланс поставлено более 20% указанных запасов полезных ископаемых, то часть месторождения, содержащая данные запасы, подлежит предоставлению в пользование по основаниям, установленным статьей 10.1 Закона о недрах (через аукцион), подпунктом «в» пункта 11 Положения № 429.
Случаи признания незаконным досрочного прекращения действия лицензии
ООО «Каменный край» обратилось в суд с заявлением к Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным приказа о досрочном прекращении действия лицензии на деятельность по разведке и добыче сланцев (строительный камень).
При рассмотрении дела суды установили нарушения Министерством порядка досрочного прекращения пользования недрами. Так, Министерство не направляло в адрес ООО «Каменный край» уведомление о допущенных им нарушениях, содержащее предупреждение о возможном досрочном прекращении права пользования недрами, тем самым лишив ООО «Каменный край» реальной возможности принять какие-либо меры по их устранению и соблюдению сроков, установленных уведомлением.
Отклоняя доводы Министерства о том, что при досрочном прекращении лицензии по основанию, связанному с возникновением непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами, уведомление не требуется, судами учтено, что, в оспариваемом приказе Министерства указано иное основание для досрочного прекращения права пользования недрами, систематическое нарушение ООО «Каменный край» условий пользования участком недр по лицензии.
Довод Министерства о том, что ООО «Каменный край» нарушения не оспорены, равно как и их систематичность, а выявленные нарушения не устранены, суды отклонили, указав, что установленный законом порядок досрочного прекращения права пользования недрами направлен на предоставление недропользователю возможности устранить выявленные нарушения, а его несоблюдение влечет необоснованное ограничение прав лица на устранение нарушений.
Судами при этом учтено, что ранее Министерством уже была инициирована процедура досрочного прекращения права пользования ООО «Каменный край» недрами, однако, ООО «Каменный край» реализовало предоставленное право по устранению выявленных нарушений. Тогда как в рассматриваемом случае Министерство лишило ООО «Каменный край» права на такое устранение выявленных нарушений.
Кроме того, судами принято во внимание, что между датами повторного привлечения ООО «Каменный край» к административной ответственности и принятием Министерством приказа о досрочном прекращении лицензии прошло менее 3-х месяцев, что также является нарушением предусмотренной законом процедуры.
С учетом установленных обстоятельства и правовой позиции, приведенной в Определении № 1862-О-О от 21.12.2011 Конституционного Суда РФ, суды удовлетворили заявленные требования.
Комментарий
Согласно абзацу 4 статьи 21 Закона о недрах, в случаях нарушения недропользователем условий недропользования и требований по рациональному использованию недр и их охране, требований к предоставлению геологической информации, решение о досрочном прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении не менее 3-х и не более 12-ти месяцев со дня доставки пользователю недр или его представителю письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, что в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
В Определении N 1862-О-О от 21.12.2011 Конституционный Суд РФ разъяснил, что интересы государства как собственника недр, в соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах, обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, либо если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах в соответствии со статьей 20 Закона о недрах. При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами.
Случаи признания законным досрочного прекращения действия лицензии
ЗАО «Карьер-Неруд» обратилось в суд с заявлением к Министерству экологии и природопользования Московской области о признании недействительным распоряжения о досрочном прекращении права пользования участком недр.
Судами установлено, что ЗАО «Карьер-Неруд» была выдана лицензия для добычи карбонатных пород на Горском месторождении для использования в строительных целях.
Оспариваемым распоряжением досрочно прекращено право пользования недрами за систематическое (два и более раз в течение 4-х лет) нарушение условий недропользования.
Суды отказали ЗАО «Карьер-Неруд», указав следующее:
- В нарушение требований Условий пользования недрами, технический проект отработки и рекультивации Горского месторождения карбонатных пород не согласован с Федеральным агентством по недропользованию; ЗАО «Карьер-Неруд» не представлена статистическая отчетность о недропользовании, а также информация с пояснительной запиской, содержащей сведения о выполнении условий недропользования по данной лицензии за 2020, 2021 г.г.
- В адрес ЗАО «Карьер-Неруд» Министерством выносились предостережения, также было направлено уведомление о рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в случае неустранения нарушений в течение 9 месяцев с момента получения уведомления.
Доводы заявителя о том, что после получения лицензии в 2010 году не представлялось возможным согласовать проектную документацию в Роснедрах из-за отсутствия соответствующей комиссии отклонен судами.
До 2014 года, рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых осуществляло Роснедра. Министерством в материалы дела представлено письмо Роснедр, в котором указано что за период Работы ЦКР-ТПИ Роснедр проектная документация ЗАО «Карьер-Неруд» на разработку указанного месторождения карбонатных пород не рассматривалась и не согласовывалась.
С 25.03.2014 года полномочия по согласованию проектной документации переданы Министерству экологии и природопользования Московской области, которым также не согласовывалась проектная документация разработки Горского месторождения (согласно представленному письму).
Таким образом, заявителем до настоящего времени технический проект не согласован, что является существенным нарушением лицензии.
Довод заявителя, что в материалах дела отсутствуют доказательства направления и получения ЗАО «Карьер-Неруд» предостережений, отклонен судом, поскольку Закон о недрах не устанавливает в качестве обязательного условия досрочного прекращения права пользования недрами предварительное направление недропользователю предостережений.
Обязанность ЗАО «Карьер-Неруд» по сдаче отчетности в установленный срок, напрямую следует из закона, ввиду чего непредставление и (или) нарушение порядка представления отчетности является нарушением условий лицензирования независимо от направления предостережений.
Доводы о несоразмерности досрочного прекращения права пользования недрами допущенным нарушениям также отклонен, поскольку непредставление ЗАО «Карьер-Неруд» предусмотренной законом отчетности не позволяет Министерству осуществлять контроль за соблюдением условий недропользования, мониторинг состояния недр и своевременно предпринимать меры по недопущение причинения вреда недрам и окружающей среде. При этом непредставление отчетности за два года, а также длительное игнорирование требований законодательства о согласовании технического проекта свидетельствуют о пренебрежительном отношении ЗАО «Карьер-Неруд» к установленным законом обязанностям в сфере недропользования.
С учетом указанных обстоятельств, суды посчитали досрочное прекращение права пользования недрами справедливой и соразмерной мерой публичного воздействия на заявителя.
Основания для запрета деятельности по добыче полезных ископаемых
Северобайкальский межрайонный природоохранный прокурор в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением к АО «Регионстрой» о признании незаконной деятельности по добыче полезных ископаемых и ее запрете.
Требования мотивированы тем, что в ходе проверки установлен факт осуществления деятельности по добыче АО «Регионстрой» полезных ископаемых на участке недр «Песчаный» в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее — ЦЭЗ БПТ).
Истец полагает, что добыча полезных ископаемых на участке недр, расположенном в границах ЦЭЗ БПТ, нарушает требования законодательства об охране окружающей среды и озера Байкал, носит неустранимый характер и является экологически опасной, поскольку создает угрозу причинения невосполнимого вреда уникальной экосистеме озера Байкал.
Кроме того, проверкой установлено, что АО «Регионстрой» осуществляет недропользование с грубым нарушением законодательства о недрах: в отсутствие технического проекта на разработку месторождения.
Суд указал, что добыча полезных ископаемых с нарушением правового режима особо охраняемой природной территории не допускается, в том числе при наличии лицензии на право пользования недрами и предоставлении права пользования земельным участком для целей добычи полезных ископаемых.
Судебными актами арбитражных судов по требованию природоохранного прокурора, аннулировано действие лицензия АО «Регионстрой» на право пользования недрами.
Комментарий
Статьей 8 Закона о недрах предусмотрены ограничения и запреты пользования недрами.
Согласно абзацу 2 статьи 8, пользование недрами на территориях зон с особыми условиями использования территорий может быть ограничено или запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу охране окружающей среды.
К таким зонам относятся особо охраняемые природные территории, правовой режим для каждой такой территории устанавливается положением, утвержденным уполномоченным органом, а в отношении ЦЭЗ БПТ — нормативным актом.
Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» был утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в ЦЭЗ БПТ, к которым отнесена также разведка и разработка новых месторождений, ранее не затронутых эксплуатационными работами.
Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2399 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» утвержден новый Перечень видов деятельности, запрещенных в ЦЭЗ БПТ, и содержит аналогичное положение.
В соответствии с правовой позицией, приведенной в пункте 9 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденной Президиумом Верховного Суда РФ 24.06.2022, добыча общераспространенных полезных ископаемых с нарушением правового режима водоохранной зоны не допускается, в том числе при наличии лицензии на право пользования недрами.
Эту правовую позицию суды распространяют и на другие территории имеющие природоохранный характер, включая особо охраняемые природные территории.
Напишите, пожалуйста