С 1 сентября 2024 года для осуществления деятельности по обращению с отходами вводится требование каждые 3 года со дня предоставления лицензии подтверждать соответствие лицензионным требованиям. Также владельцам лицензий, выданных до указанной даты, будет необходимо пройти процедуру первичного подтверждения соответствия лицензионным требованиям. В связи со столь пристальным вниманием государства к лицензированию деятельности по обращению с отходами в настоящем обзоре вместе с экспертом в области экологического права Юлией Юрченко приводим судебные подходы об основаниях отказа в предоставлении лицензии на обращение с отходами, о нарушениях, связанных с лицензированием деятельности по обращению с отходами, а также об административной ответственности за такие нарушения.
Cодержание статьи
Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в нашем Telegram-канале. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.
Лицензирование деятельности по обращению с отходами находится под пристальным вниманием государства:
- с 1 сентября 2024 года для осуществления деятельности по обращению с отходами вводится требование каждые три года со дня предоставления лицензии подтверждать соответствие лицензионным требованиям;
- владельцы лицензий, выданных до 1 сентября 2024 года, обязаны пройти первичное подтверждение соответствия лицензионным требованиям по истечении 3-х лет с даты ее предоставления или даты проведения последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия в части соблюдения лицензионных требований, но не ранее 1 марта 2025 года (статья 2 Федерального закона от 28.04.2023 № 170-ФЗ «О внесении изменения в статью 19.3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
В отношении предстоящих изменений Росприроднадзор разъяснил (письмо от 02.08.2023 № СЖ-10-01-34/27946), что в случае выявления несоответствия лицензиата лицензионным требованиям при проведении периодического подтверждения соответствия, лицензирующий орган направит лицензиату перечень выявленных нарушений с указанием срока их устранения.
Законодательством не предусмотрена необходимость прохождения государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ) лицом, уже имеющим лицензию. Однако в случае выявления отсутствия положительного заключения ГЭЭ при осуществлении работ по утилизации отходов I — IV классов опасности, лицензиат не сможет подтвердить соответствие своей деятельности действующим лицензионным требованиям.
Получение положительного заключения ГЭЭ для осуществления деятельности по обращению с отходами
Обществом (природопользователем) оспорен отказ Управления Росприроднадзора в выдаче лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами.
Суды, отказывая в удовлетворении требований, указали, что в соответствии с подпунктом «д» пункта 3 положения о лицензировании деятельности по обращению с отходами, утвержденного постановлением Правительства от 26.12.2020 № 2290 (далее — Положение о лицензировании), к лицензионным требованиям относится наличие положительного заключения ГЭЭ.
Пунктом 5 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что объектом ГЭЭ являются проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду.
В силу пункта 8 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ, в случае внесения изменений в указанную проектную документацию необходимо повторное прохождение ГЭЭ.
Суды установили, что в 2010 году используемая Обществом установка по обезвреживанию отходов подвергалась реконструкции, технологический процесс обезвреживания изменился, также как и перечень используемого исходного сырья и материалов.
Таким образом, в связи с разработкой технической документации объекта обезвреживания, в производственном процессе которого предусмотрено использование новых элементов, у Общества возникла обязанность получить положительное заключение ГЭЭ в отношении такой документации.
Наличие специального оборудования при действующей лицензии на утилизацию отходов
Управлением Росприроднадзора выдано предписание о нарушении Обществом условий заключения ГЭЭ на проектную документацию в части утилизации отходов.
По мнению Управления, лицензия по утилизации отходов обязывает Общество иметь специальное оборудование. При этом Управление не обосновало, что технология указанных работ требует наличия такого оборудования.
Суды признали предписание Управления недействительным, указав, что лицензирующим органом (Управлением) по результатам изучения заявки и приложенных к ней документов Обществу была выдана лицензия на осуществление деятельности по утилизации отходов.
Поскольку Управлением подтверждено соответствие деятельности Общества природоохранным и санитарно-эпидемиологическим требованиям, в том числе по утилизации спорных отходов, предъявление в последующем требований и претензий, связанных с несоответствием Общества лицензионным требованиям, необоснованно.
Комментарий
Предполагается, что лицензирующий государственный орган при выдаче лицензии достаточно качественно проверил соблюдение соискателем лицензии требований для ее получения. Поэтому при соблюдении условий осуществления лицензируемой деятельности, претензии о нарушении лицензионных требований должны быть исключены.
Однако это правило действует только в случае, если лицензиат не менял условий своей деятельности (например, применяемую технологию, оборудование) с момента выдачи лицензии.
Приведенный подход судов соответствует и положениям Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», статьей 19.1 которого предусмотрено направление уведомления об устранении грубых нарушений лицензионных требований при их выявлении. Однако, это возможно только в случае подачи заявления:
- об осуществлении нового вида лицензируемой деятельности;
- появлении нового места (мест) его осуществления.
Оспаривание привлечения к ответственности за размещение отходов
Определение Верховного Суда РФ от 25.08.2023 № 309-ЭС23-14773
Оспорено постановление о привлечении к ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ за размещение отходов добычи полезных ископаемых, относящихся к IV классу опасности, в отсутствие лицензии.
Оспариваемое постановление отменено, поскольку:
- отнесение спорных отходов к IV классу опасности не подтверждено;
- отбор проб отходов проведен с нарушением установленных требований;
- выводы представленного уполномоченным органом экспертного заключения опровергнуты результатами иных исследований;
- все неустранимые сомнения толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности.
В передаче дела в СКЭС Верховного Суда РФ отказано.
Переквалификация действий по обращению с отходами
Определением Верховного Суда РФ от 01.09.2023 № 305-ЭС23-15090 отказано в передаче дела в СКЭС
По результатам проверки Общества Управлением принято постановление о назначении административного наказания по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.
Суд переквалифицировал действия Общества, указав, что к грубым нарушениям лицензионных требований относится нарушение не любых требований, предусмотренных Положением о лицензировании, а только подпунктов «а» и «б» пункта 4 Положения о лицензировании деятельности по обращению с отходами. При этом допущенные Обществом нарушения пункта 3 указанного Положения не относятся к грубым нарушениям и образуют событие административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.
Комментарий
Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, суд вправе переквалифицировать деяние на другую статью, если:
- состав правонарушения имеет единый родовой объект посягательства;
- назначаемое наказание не ухудшит положение нарушителя.
Пересмотр ответственности за грубые нарушения лицензионных требований
Управлением Росприроднадзора заявлены требования о привлечении Общества к ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за грубые нарушения лицензионных требований.
Суд отказал, установив, что допущенные Обществом нарушения не повлекли последствий, определенных частью 10 статьи 19.2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ.
Комментарий
Согласно пункту 10 статьи 19.2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ, исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности. При этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:
- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- причинение реального вреда перечисленным охраняемым законом объектам, а также возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
Таким образом, для привлечения к административной ответственности за грубые нарушения лицензионных требований, необходимо, во-первых, установить факт таких нарушений (грубые нарушения лицензионных требований при обращении с отходами приведены в пункте 4 положения о лицензировании), а во-вторых, доказать, что такие нарушения приводят к последствиям, указанным в части 10 статьи 19.2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ.
При этом, согласно правовой позиции Верховного Суда РФ (абзац 3 пункта 6 Постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 № 21), возникновение угрозы предполагает наличие конкретной опасности реального причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, а также иным охраняемым законом интересам и объектам.
Напишите, пожалуйста