Обзор судебной практики по спорам, связанным с эксплуатацией объектов размещения отходов

Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в нашем Telegram-канале. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.

Условия отказа в направлении характеристики ОРО

ООО «Экопром» обратилось в суд с заявлением к Приокскому межрегиональному управлению Росприроднадзора о признании незаконным отказа в направлении характеристики ОРО в Центральный аппарат Росприроднадзора.

Как следует из материалов дела, ООО «Экопром» в 2022 году провело инвентаризацию полигона ТБО, направило характеристику ОРО в Управление и просило изменить сведения ГРОРО об остаточной вместимости полигона. Росприроднадзор отказал в согласовании характеристики, сославшись на:

• не подтверждение даты ввода в эксплуатацию полигона (дата 1973 год взята из технического плана полигона как «год завершения строительства сооружения»);
• не подтверждение остаточной вместимости полигона согласно отчету о маркшейдерской съемке в связи с отсутствием лицензии на проведение маркшейдерских работ;
• отсутствие проектной документации на ОРО;
• отсутствие орнитологического заключения.

В 2023 году ООО «Экопром» вновь направило характеристику ОРО, указав на неправомерность послуживших основанием для отказа замечаний. Росприроднадзором вновь было отказано в согласовании характеристики по указанным ранее причинам, а также из-за недостоверной информации о количестве размещенных отходов.

В конце 2023 года ООО «Экопром» вновь направило характеристику ОРО для ее согласования и внесения изменений в ГРОРО, указав на неправомерность оснований для отказа. В ответ Управление указало, что характеристика ОРО не может быть представлена в Росприроднадзор для внесения изменений в ГРОРО.

Согласно материалам дела, ОРО построен в 1973 году, исходя из требований пункту 5.3 СП 320.1325800.2017, максимальный срок эксплуатации ОРО составляет 25 лет, возможность увеличения срока эксплуатации полигона должна быть обоснована проектом с учетом данных о состоянии окружающей среды на прилегающих к полигону территории.

С учетом этого, суды пришли к выводу, что отсутствие в характеристике сведений о проектной документации, которая должна быть в наличии у заявителя, Росприроднадзор не мог установить соответствие ОРО требованиям действующего законодательства. Также судами установлено, что ОРО расположена на расстоянии 11 км от взлетно-посадочной полосы аэродрома и входит в шестую подзону приаэродромной территории, что создает угрозу безопасности полетов, однако ООО «Экопром» положительное заключение по результатам орнитологического исследования не представлено.

Кроме того, Управлением установлена недостоверность информации о вместимости ОРО и выхода полигона за границы земельного участка для размещения ОРО. При таких обстоятельствах, суды признали обоснованным отказ в представлении характеристики ОРО в Росприроднадзор для внесения изменений в ГРОРО.

Правомерность отказа во внесении изменений в ГРОРО при несоответствии ГЭЭ

ООО «Экопол» обратилось в суд с заявлением о признании незаконным решения Росприроднадзора.

Как установлено судами, ООО «Экопол» является собственником полигона для захоронения ТБО. Проектом организации строительства и Рабочим проектом предусмотрено строительство полигона в 5 очередей.

Центрально-Черноземным межрегиональным Управлением Росприроднадзора в Центральный аппарат Росприроднадзора направлена информация, представленная ООО «Экопол» для внесения изменении в ГРОРО. Росприроднадзор направил ООО «Экопол» отказ во внесении изменении в ГРОРО.

Как установлено судами, при рассмотрении характеристики ОРО, выявлена информация о вместимости ОРО, не соответствующая заключению экспертной комиссии государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Так, в заключении указан расчетный срок эксплуатации полигона — 15 — 20 лет; проектная вместимость — 1 351 226 м³; вместимость карты первой очереди — 68 380 м³ уплотненных ТБО. При этом согласно акту инвентаризации ОРО 2023 года, суммарная геометрическая вместимость карт складирования отходов (очередей 1, 2, 3, 4, 5) составляет 2 632 608 м³ (2 895 870 т), вместимость карты № 1 (I очереди эксплуатации) — 328 559 м³ (361 415 т), что противоречит имеющемуся заключению ГЭЭ.

Как установили суды, заключение ГЭЭ не учитывает изменения, внесенные в июне 2018 года и в мае 2022 года, предусматривающие увеличение вместимости с 1 351 226 м³ до 2 632 608 м³, а также изменение расчетного срока эксплуатации полигона с 15 — 20 лет до 60 лет. Судами учтено, что проектная документация, обосновывающая изменение вместимости ОРО, в силу положений статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» является объектом ГЭЭ. С учетом изложенного суды признали оспариваемый отказ законным и обоснованным.

Признание недействительным предписания уполномоченного органа

АО «РУСАЛ Новокузнецк» обратилось в суд с заявлением к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Росприроднадзора о признании недействительным предписания.

Как следует из материалов дела, АО «РУСАЛ Новокузнецк» с 1986 года эксплуатирует ОРО на основании проектной документации, получившей положительное заключение ГЭЭ; приказом Росприроднадзора полигон в 2014 года включен в ГРОРО; конкретный срок допустимой эксплуатации полигона в проектной документации не указан; вывод о предполагаемом сроке эксплуатации полигона (20 лет) основан на соотношении его объема и планируемого объема размещаемых отходов; до настоящего времени объем полигона не заполнен в связи со снижением объемов размещаемых отходов; перечень разрешенных к размещению на ОРО отходов АО «РУСАЛ Новокузнецк» не изменялся.

Другим пунктом предписания АО «РУСАЛ Новокузнецк» указано, что в соответствии с договором аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, полигон промышленных отходов АО «РУСАЛ Новокузнецк» располагается в границах населенного пункта (г. Новокузнецк), что запрещено законом в соответствии с пунктом 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ).

Вместе с тем, как следует из материалов дела, спорный ОРО расположен за пределами г. Новокузнецк, что подтверждается решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 02.03.2015 № 2-20. Также в предписании указано на нарушении сроков проведении инвентаризации ОРО. Характеристика ОРО за 2020 год была представлена в Управление письмом от 24.03.2021, характеристика ОРО за 2022 год — в составе документов для внесения изменений в ГРОРО (письмо от 07.12.2022).

Вопреки доводу Управления ошибочное указание АО «РУСАЛ Новокузнецк» в Отчете о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду за 2022 год на проведение инвентаризации ОРО в 2016 году не свидетельствует о нарушении АО «РУСАЛ Новокузнецк» установленной частоты проведения инвентаризации. При таких обстоятельствах суды пришли к выводу об отсутствии у Управления оснований для выдачи АО «РУСАЛ Новокузнецк» оспариваемого предписания.

Обоснование отказа уполномоченного органа во включении объекта в ГРОРО

ООО «Сингам» обратилось в суд с заявлением к Межрегиональному управлению Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям о признании незаконным решения, изложенного в письме.

Как следует из материалов дела, ООО «Сингам» на праве собственности принадлежит ОРО, который в ГРОРО не включен, в связи с запретом на захоронение отходов в границах населенного пункта в соответствии с частью 5 статьи 12 Закона № 89-ФЗ.

Вступившим в законную силу решением суда по делу № А12-2866/2017, административно-бытовой корпус полигона ТБО с замощением признан самовольной постройкой. ООО «Сингам» обратилось в Управление Росприроднадзора о рассмотрении характеристики ОРО на специализированный полигон хозбытовых отходов по результатам инвентаризации 2023 года и включении объекта в ГРОРО. ООО «Сингам» было отказано во включении заявленного ОРО в ГРОРО. Управление пришло к выводу, что эксплуатируемый ООО «Сингам» песчаный карьер не является ОРО и не может быть включен в ГРОРО. Фактически осуществлять лицензируемый вид деятельности по размещению отходов на указанном объекте ООО «Сингам» не может.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что форма характеристики утверждена не для целей включения полигона в ГРОРО, а для целей инвентаризации полигона, таким образом, предъявление претензий к содержанию характеристики не может являться безусловным правовым основанием для отказа во включении полигона в реестр.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что в рассматриваемом случае Управление не направило информацию об ОРО, ссылаясь на несоответствие информации об объекте, а также отсутствие сведений о ГЭЭ.

В рамках судебных дел о признании права собственности на полигон для размещения ТБО, суды, отказывая ООО «Сингам» в удовлетворении требований указали, что для возникновения права на объект недвижимости необходим не просто факт создания и владения вещью, а факт создания вещи с соблюдением закона в соответствии со статьей 218 ГК РФ.

Судами сделан вывод об отсутствии доказательств строительства и ввода в эксплуатацию полигона с получением разрешения уполномоченного органа, а также определения места строительства ОРО на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований, в нарушение требований статьи 12 Закона № 89-ФЗ.

Суды указали также, что ООО «Сингам» не имеет документации, подтверждающей наличие принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании ОРО, а предоставленные документы, свидетельствуют только о наличии у юрлица земельного участка.

Судами установлено отсутствие в материалах дела доказательств о безопасности возведенного ООО «Сингам» объекта в виду нахождения спорного объекта в черте населенного пункта, что в силу требований закона недопустимо.

Судебными актами по делу по иску Управления Росприроднадзора к ООО «Сингам» об обязании прекратить экологически вредную деятельность по сбору и размещению отходов производства и потребления I-V классов опасности на земельном участке, установлено, что ответчиком не представлено доказательств проведения необходимых исследований на территории ОРО, наличия проектной документации на строительство, разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию данного объекта, положительного заключения ГЭЭ проектной документации данного объекта, в нарушение требований закона.

С учетом этого, на ООО «Сингам» возложена обязанность прекратить экологически вредную деятельность по сбору и размещению отходов производства и потребления I-V классов опасности на земельном участке, до представления в Росприроднадзор документов, подтверждающих выполнение требований закона в отношении ОРО и его включения в ГРОРО.

Принимая во внимание изложенное, а также отсутствие у ООО «Сингам» надлежащего ОРО в виде специально оборудованного сооружения, обустроенного в соответствии с требованиями законодательства, суды пришли к выводу, что данные обстоятельства исключают возможность направления характеристики ОРО в Росприроднадзор, а также включения объекта в ГРОРО.

Признание незаконным решения уполномоченного органа о внесении изменений в ГРОРО

ООО «Компания Рифей» обратилась в суд с заявлением о признании незаконным решения Росприроднадзора о внесении изменений в сведения ГРОРО.

Как установили суды, с целью актуализации сведений о лице, эксплуатирующем ОРО, ООО «Компания Рифей» обратилось в Управление с заявлением о внесении изменений в реестр с представлением характеристики ОРО по результатам инвентаризации. Управлением принято решение об отказе во внесении изменений, ввиду отсутствия в представленной характеристике информации о наличии проектной документации на строительство объекта.

Судом первой инстанции в удовлетворении требований отказано, с указанием на истечение срока эксплуатации полигона и необходимость выполнения проектных работ, обосновывающих возможность увеличения срока эксплуатации полигона.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в соответствии с нормами законодательства СССР, действовавшими в период ввода полигона в эксплуатацию (1961 год), проектная документация на ОРО не требовалась.

Апелляционный суд указал также, что согласно результатам инвентаризации, проведенной в 2022 году, вместимость ОРО составляет 2 200 000 м³ (1 100 000 тонн), на момент составления характеристики на ОРО размещено 2 110 702 м³ (1 055 350,916 тонн), в связи с чем, емкость полигона не исчерпана.

Кассация отменила постановление апелляции, подержав суд первой инстанции, указав, со ссылкой на пункт 16 и 18 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного Приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792 (далее — Приказ № 792), что в ГРОРО могут быть включены сведения и внесены изменения только по ОРО, соответствующим требованиям законодательства РФ. Выявление Росприроднадзором несоответствия ОРО таким требованиям исключает внесение изменений о таком объекте в ГРОРО.

Кассация указала, что отсутствие проектной документации является нарушением требований, установленных статьей 12 Закона № 89-ФЗ. При этом разработка проектной документации предусматривалась и законодательством СССР, в частности, Инструкцией по составлению проектов и смет по промышленному и жилищно-гражданскому строительству, утвержденной постановлением Совета Министров СССР от 26.01.1952 № 486.

Рассматриваемый объект был организован как городская свалка г. Краснотурьинска в 1961 году. При этом в судебных актах по делу № А60-27188/2023 указано, что в соответствии с решением Исполкома Краснотурьинского Горсовета депутатов трудящихся от 28.06.1961 под организацию городской свалки решено отвести участок площадью 15 га, а также обязать разработать проект и утвердить его на Исполкоме. Однако в архивах городского округа информация о разработке и утверждении проектной документации для городской свалки отсутствует.

В какой период данная свалка стала специализированным объектом для размещения отходов — полигоном, не указывается. Проектная документация на заявленный ООО «Компания Рифей» объект как полигон не представлена. При этом согласно пункту 5.3 СП 320.1325800.2017, площадь участка, отводимого под полигон ТКО, рассчитывают из условия срока его эксплуатации не более 25 лет. Следовательно, возможность увеличения срока эксплуатации полигона должна быть обоснована проектом с учетом данных о состоянии окружающей среды на прилегающих к полигону территории.

Оспаривание исключения объекта из ГРОРО вследствие некорректной характеристики

ПАО «ЭЛ5-Энерго» обратилось в суд с требованием о признании недействительным предписания Уральского межрегионального управления Росприроднадзора.

Как следует из материалов дела, Управлением проведена плановая выездная проверка, по результатам которой в т.ч. установлено представление некорректной характеристики ОРО «Шламонакопитель», содержащей искаженную информацию о состоянии объекта.

Суды установили, что ПАО «ЭЛ5-Энерго» в уведомительном порядке направило в Управление характеристику эксплуатируемой секции 4 Шламонакопителя после реконструкции для внесения изменений в ГРОРО. Управлением направлен отказ в принятии характеристики, в связи с необходимостью указания параметров обеих секций ОРО с учетом проведенной реконструкции, то есть сведений по 3 секции без реконструкции, по секции 4 после реконструкции с сохранением сведений об обеих секциях в характеристике, несмотря на то, что ПАО «ЭЛ5-Энерго» представляло сведения о том, что размещение отходов осуществляется только в секции 4.

В соответствии с пунктом 17 Приказа № 792, не подлежат включению в ГРОРО объекты, выведенные из эксплуатации (в т.ч. рекультивированные или законсервированные) в соответствии с установленным порядком.

Согласно пункту 22 Приказа № 792, исключение ОРО из ГРОРО производится правовыми актами Росприроднадзора в случае получения Управлением в уведомительном порядке от лиц, эксплуатирующих ОРО, заявления о прекращении эксплуатации объекта.

Судами учтено, что заявление о прекращении эксплуатации ОРО или его отдельной секции ПАО «ЭЛ5-Энерго» не направляло, сведений о ее рекультивации, консервации не представляло. Вывод из эксплуатации секции 3 в установленном порядке не осуществлялся. Отмечено, что акт о выводе из эксплуатации данной секции от 11.11.2021, на основании которого сделан вывод о предоставлении некорректной характеристики объекта, является внутренним документом ПАО «ЭЛ5-Энерго», который фиксирует, что эксплуатация данной секции не осуществляется в целях размещения отходов.

Необходимость внесения изменений в характеристику объекта и исключения его из ГРОРО наступает лишь тогда, когда ОРО выведен из эксплуатации в установленном законом порядке, включающем в себя комплекс мероприятий: разработку проекта вывода из эксплуатации ОРО, проведение рекультивационных и иных восстановительных работ.

Приняв во внимание, что

1. решений о консервации или ликвидации данной секции с последующей рекультивацией ПАО «ЭЛ5-Энерго» не принимало,
2. издание акта о выводе из эксплуатации секции 3 не является основанием для утверждения о том, что ОРО выведен из эксплуатации в установленном законом порядке, акт издан в целях предупреждения внутри ПАО «ЭЛ5-Энерго» действий, направленных на размещение отходов в данной секции,

суды констатировали, что требование об устранении несуществующего нарушения является необоснованным вмешательством со стороны контролирующего органа в производственную деятельность ПАО «ЭЛ5-Энерго».

Также судами учтено, что в соответствии с пунктом 4 Правил инвентаризации ОРО, утвержденных Приказом Минприроды РФ от 25.02.2010 № 49, инвентаризация ОРО проводится лицами, эксплуатирующими эти объекты, не реже одного раза в пять лет. Основания для внеплановой инвентаризации и актуализации характеристики не предусмотрено.

Кроме того, суды отметили, что не является тождественным вывод из эксплуатации секции ОРО на основании внутреннего акта и прекращение эксплуатации ОРО, поскольку для подтверждения факта прекращения эксплуатации объекта необходимо, чтобы такой объект был снесен и перестал существовать как объект гражданских прав.

Спорная секция является объектом капитального строительства, в составе ОРО зарегистрирована в ЕГРН как недвижимое имущество и физически существует. Вывод из эксплуатации секции 3 Шламонакопителя без ее сноса, то есть физической ликвидации, не свидетельствует о том, что эксплуатация ОРО прекращена и не может порождать обязанности по ее рекультивации, консервации и как следствие обязанности по актуализации характеристики в ГРОРО в части исключения данной секции из ГРОРО. При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о незаконности предписания в оспариваемой части.