Одна проверка — одно наказание: новые позиции судов по совокупности нарушений

Обзоры, интервью, свежие новости и изменения в законодательстве — оперативно в нашем Telegram-канале. О самых важных событиях — в нашей группе ВКонтакте.

Противоречия в правилах назначения административных наказаний

Согласно части 6 статьи 4.4. КоАП РФ, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия (далее — КНМ) в ходе осуществления государственного контроля, муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, за которые двумя и более статьями КоАП предусматривается ответственность, применяется более строгое административное наказание (часть 2 статьи 4.4. КоАП РФ).

Действие статьи 4.4 КоАП РФ, в том числе, ее частей 5 и 6 распространяются на все административные правонарушения в области охраны окружающей среды, природопользования и обращения с животными.

Смысл обеих норм в том, что при одной проверке назначается только одно административное наказание:

• если все нарушения подпадают под одну и ту же статью КоАП или ее часть — наказание назначается как за одно нарушение;
• если нарушения выявлены по разным статьям КоАП — применяется принцип «одно мероприятие — одно наказание», то есть выбирается более строгое административное наказание.

Предыдущая судебная практика исходила из того, что осуществление прокурорского надзора не относится к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю. Основания:

• пункт 7 части 3 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле…» (далее — Закон № 248-ФЗ);
• пункт 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юрлиц и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ).

Рассмотрим складывающееся противоречие. Статья 32.2 КоАП РФ закрепляет возможность оплаты лишь 50% суммы штрафа.

Приостановленные Постановлением Правительства от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» плановые проверки (за некоторым исключением) создают условия, при которых юридическим лицам, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность, возрастает вероятность прокурорского визита, нежели контролирующего органа государственной власти. Любопытно, что в подобной ситуации, в применении положений статьи 32.2 КоАП РФ хозяйствующему субъекту зачастую отказывают.

​​

Новая позиция ВС РФ

Определением СКЭС ВС РФ от 30.01.2024 № 305-ЭС23-17695 выражена позиция, согласно которой в КоАП РФ под осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля понимается деятельность всех уполномоченных органов, которые осуществляют контрольные (надзорные) функции и выявляют правонарушения в отдельных сферах. При этом в КоАП РФ отсылка к Закону № 294-ФЗ и Закону № 248-ФЗ содержится только в примечании к статье 28.1 КоАП РФ применительно к части 3.1 и части 3.2.

Правовую позицию СКЭС ВС РФ, высказанную при рассмотрении дела о применении части 5 статьи 4.4 КоАП РФ, следует, по мнению Ячменева Г.Г., признать универсальной.

ВС РФ рекомендовал учитывать эту позицию во всех случаях, когда в нормах КоАП РФ говорится об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Например, при применении части 8 статьи 22.2 КоАП РФ, запрещающей должностному лицу, непосредственно участвовавшему в проведении КНМ, рассматривать дело об административном правонарушении. То же касается применения части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП РФ, устанавливающей льготный механизм уплаты административных штрафов за правонарушения, выявленные в ходе государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Позиция КС РФ: скидка должна работать для всех

В Постановлении № 39-П по делу о проверке конституционности части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП РФ по жалобе ООО «НТСИ Телеком» КС РФ разъяснил, что льготные условия уплаты административного штрафа не должны зависеть от того, каким органом выявлено правонарушение — органами прокуратуры или государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. В противном случае нарушается равенство всех перед законом и судом ( статья 19 Конституции РФ). КС РФ отметил, что при внесении в правовое регулирование изменений законодателю следует оценить, достаточно ли четко определены критерии применения уплаты назначенного административного штрафа в половинном размере. Такая оценка должна охватывать и случаи выявления нарушений в ходе государственного или муниципального контроля, проводимого не только по порядку, установленному законами № 248-ФЗ и № 294-ФЗ.

Анализируя Постановление КС РФ, следует согласиться с позицией Тарибо Е.В., что «несмотря на существующее мнение о том, что КС РФ перестал разрешать важные и системообразующие для российского правопорядка дела и занимается лишь точечными дефектами законодательства и правоприменения, в фокусе внимания конституционного правосудия оказываются фундаментальные проблемы комплексного реформирования государственной контрольно-надзорной деятельности».

Поправки в КоАП: льгота станет единой

Минюст РФ подготовил законопроект о внесении изменений в КоАП РФ, который закрепляет правовую возможность оплаты 50%-ного штрафа для всех хозяйствующих субъектов при соблюдении установленных сроков. Причем, не будет иметь значения, каким органом государственной власти выявлено правонарушение.

Составы правонарушений, в отношении которых предусмотрен запрет применения льготы (статья 32.2 КоАП РФ ), остаются неизменны. Исключение составляют нарушения в области дорожного движения предусмотренные главой 12 КоАП РФ — по ним могут вернуть скидку 50%. Не затрагивается часть 1.3 статьи 32.2 КоАП РФ, закрепляющая юридическую возможность оплатить штраф по этим нарушениям со скидкой в течение 20 дней (со дня вынесения постановления или получения письма).

Как правильно ходатайствовать о применении «скидки 50%» после прокурорской проверки Если несоблюдение обязательных требований выявили при прокурорской проверке, у лица есть право на уплату половины назначенного штрафа при соблюдении условий статьи 32.2 КоАП РФ. Для этого нужно выполнить ряд условий КоАП РФ, а именно: нарушение должно быть выявлено в ходе государственного или муниципального контроля; штраф – точнее, его половина – уплачен в течение 20 дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа; к ответственности привлекли за нарушение, не входящее в перечень тех, при которых скидка исключается. Перечень таких нарушений указан в части 1.3-3 ст. 32.2 КоАП РФ и административные правонарушения в области охраны окружающей среды, природопользования и обращения с животными в него не входят.

Практика ВС РФ: равные права перед разными проверяющими

Рассмотрим позицию ВС РФ в делах о применении 50%-ной скидки при оплате административных штрафов:

ВС РФ отказал ФССП в возможности пересмотреть дело по следующим причинам:

1. пристав не имел законных оснований для возбуждения исполнительного производства по взысканию штрафа в полном объеме, поскольку оплата административного штрафа с льготой правомерно применена на основании части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП РФ;
2. положения статьи 32.2 КоАП РФ не закрепляют возможность специального порядка уплаты штрафа на нарушения, выявленные исключительно с применением Закона № 294-ФЗ или Закона № 248-ФЗ. Суд поддержал, что используемое понятие «государственный контроль (надзор)» следует толковать шире, не ограничиваясь исключительно рамками названных федеральных законов. Иное толкование означает нарушение общеправового принципа равенства всех перед законом и судом, что прямо закреплено в статье 1.4 КоАП РФ;
3. выводы нижестоящих судов соответствуют позиции КС РФ, изложенной в Постановлении от 18.07.2024 № 39-П.

Субъекты, чьи правонарушения выявляются прокуратурой при проведении прокурорской проверки, фактически оказываются в менее выгодном положении , чем то, на что они могли рассчитывать при выявлении правонарушения органами государственного контроля (надзора). Подобная ситуация ведет к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом, привлекаемых к административной ответственности за совершение одних и тех же административных правонарушений.

КС РФ признал, что однозначное понимание статуса прокуратуры как компетентного субъекта государственного контроля (надзора), с учетом ее полномочий проводить проверки, сопоставимые по характеру и степени воздействия с контрольными мероприятиями, предусмотренными законодательством о надзоре, не может игнорироваться. Следовательно, при решении вопроса о распространении льготных условий, связанных с выявлением административных правонарушений в ходе государственного или муниципального контроля, они должны применяться и к случаям выявления нарушений органами прокуратуры.

Будет ли распространяться «скидка 50%» на штрафы за нарушения по статье 8.2 (отходы) и статье 8.6 (порча земель), если нарушение выявлено прокуратурой, а не Росприроднадзором? По смыслу части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП РФ возможность оплаты административного штрафа за административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в размере половины суммы от наложенного распространяется на все административные правонарушения, предусмотренные главой 8 КоАП РФ, в том числе, на предусмотренные статьями 8.2и 8.6. Согласно позиции Конституционного Суда РФ высказанном в его постановлении от 18 июля 2024 г. № 39-П по делу о проверке конституционности части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП РФ по жалобе ООО «НТСИ Телеком» Конституционный Суд РФ применительно к положениям части 1.3-3 статьи 32.2 КоАП РФ разъяснил, что льготные условия уплаты административного штрафа не могут применяться в зависимости от того, каким органом выявлено правонарушение – органами прокуратуры или государственного контроля. В противном случае нарушается принцип равенства всех перед законом и судом (статья 19 Конституции РФ). Таким образом, да, скидка 50% будет распространяться на уплату административных штрафов за нарушения, предусмотренные статьями 8.2 и 8.6 КоАП РФ даже в тех случаях, когда нарушение выявлено не Росприроднадзором, а прокуратурой.

Когда рассматривают совокупность нарушений

Спорным остается применение части 6 статьи 4.4 КоАП РФ, если одно лицо совершает несколько несколько административных правонарушений (действиями или бездействием). Подобное положение отсылает к правилам, предусмотренным частями 2- 4 статьи 4.4 КоАП РФ. Общее правило по части 2 статьи 4.4 КоАП РФ — совершение нескольких правонарушений одним действием или бездействием.

Следует понимать, именно диспозицию частей 2- 4 статьи 4.4 следует понимать как «правила назначения наказания» в смысле части 6 рассматриваемой статьи.

В судебной практике, превалирует другой подход — часть 6 статьи 4.4 КоАП РФ применима исключительно в случаях, когда несколько правонарушений совершены одним действием.

Следует согласиться с позицией Смолякова П.Н., что подобное ограничительное толкование не позволяет определить смысла наличия нормы, попросту дублирующей часть 2 с уточнением того, что часть 6 касается правонарушений, выявленных в результате одного КНМ.

Неясно, зачем по-отдельности регулировать вопрос назначения наказания по совокупности правонарушений, которые выявляются именно в результате одного КНМ. В то время как часть 2 применяется вне зависимости от способа выявления правонарушения.

Напомним, часть 6 введена в действие Федеральным законом от 26 марта 2022 г. № 70-ФЗ. Законопроект разрабатывался Минэкономразвития России вместе с АО «Корпорация «МСП» и был направлен на снижение административной нагрузки. Так, один из принципов нововведений — «одна проверка — одна санкция» или «запрет на суммирование штрафов» — так комментировали законопроект сами авторы.

Бизнесу важно следить за свежей практикой Верховного и Конституционного суда, которые постепенно формируют единый подход:

«скидка 50%» должна действовать для всех, независимо от органа; прокурорская проверка приравнивается к надзору; суды всё чаще применяют принцип «одна проверка — одно наказание».

Как новые разъяснения судов и новый закон снижают финансовую нагрузку на природопользователей? Новые разъяснения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ позволят применять нормы права так, чтобы не нарушать при этом принцип равенства всех перед законом и судом, установленный статьей 19 Конституции РФ. Федеральным законом от 26.03.2022 № 70-ФЗ были внесены в КоАП РФ изменения, позволившие снизить административную нагрузку на малый и средний бизнес путем наделения его «правом на ошибку» и вынесения при первом нарушении не штрафа, а предупреждения, предоставляя возможность устранить недостатки. Размер штрафов снижен для малых и микропредприятий до уровня ИП. Отменены одновременная ответственность для должностного и юрлица, когда в нарушении виноват только работник. Кроме того, установлен принцип «одна проверка — одна санкция», что позволило исключить назначение однотипных штрафов в рамках одной проверки.

Как работает наказание по совокупности: судебная практика

Практика применения судами положений части 6 статьи 4.4 КоАП РФ в рамках совершения административных правонарушений в области охраны окружающей среды, природопользования и обращения с животными довольно распространена.

Определением Ноябрьского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 августа 2025 года по делу № 12-782/2025 была рассмотрена жалоба закрытого акционерного общества «Трест Севзапэнергомонтаж» на постановления заместителя начальника отдела государственного экологического надзора в городе Ноябрьске Северо-Уральского межрегионального управления Росприроднадзора В. по делам об административных правонарушениях по статье 8.1 части 2 и статьи 8.4 КоАП РФ.

Судом было установлено, что вынесение в отношении общества всех трех постановлений было обусловлено проведением фактически одного завершившегося одномоментным составлением актов проверок контрольного мероприятия, в ходе которого выявлено более двух (три – по части 2 статьи 8.4 и три – по статье 8.1 КоАП РФ) административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя статьями (частями статьи) раздела II КоАП РФ.

В установленных обстоятельствах все три оспариваемых постановления подлежат изменению еще и путем назначения Обществу одного административного наказания с учетом требований части 2 и 6 статьи 4.4 КоАП РФ – в пределах санкции, предусматривающей назначение виновному лицу более строгого административного наказания, то есть в виде предусмотренного части 2 статьи 8.4 КоАП РФ административного штрафа в размере 100 тыс. рублей, поскольку это возможно без возвращения дел на новое рассмотрение, административное наказание при этом не усиливается, а положение лица, в отношении которого вынесены обжалуемые постановления, иным образом не ухудшается.

Если нарушение одновременно затрагивает водные объекты и атмосферный воздух (статьи 8.13 и 8.21), считается ли это «совокупностью» или «одним действием»? Если одно действие одновременно содержит составы административных правонарушений, предусмотренных статьями 8.13 и 8.21 КоАП РФ, то такое действие представляет собой идеальную совокупность. Например, одно действие привело к аварии, в результате которой одновременно произошли выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов (статья 8.21) и попадание загрязняющих веществ в водный объект либо его прибрежную зону (статья 8.13).